Dewan Perwakilan Daerah (DPD) antara penghambat proses pengambilan keputusan dan perlunya koreksi dalam legislasi

Dewan Federal dan Demokrasi Parlementer

Dewan Perwakilan Daerah (DPD) antara penghambat proses pengambilan keputusan dan perlunya koreksi dalam legislasi

Negara federal sedang diuji. Setidaknya sejak perdebatan alot dalam Komisi Perantara tentang reformasi dalam pasar tenaga kerja, reformasi pajak dan keuangan komunal pada akhir 2003, tekanan akan perubahan diarahkan juga pada  struktur pengambilan keputusan di negara federal. Diskusi intensif dan panjang antara pemerintah federal dan negara bagian tentang undang-undang imigrasi dan reformasi sistem asuransi sosial merupakan contoh-contoh lain bagi lambannya  proses pengambilan keputusan dalam sistem tersebut. Kritik yang sudah lama dilontarkan kepada struktur-struktur pengambilan keputusan dalam sistem negara federal ini mencapai puncaknya dipicu oleh macetnya program reformasi.[1]

Saling ketergantungan antara pemerintah federal dan negara bagian dalam proses legislasi menyebabkan pemerintah federal dan negara bagian tak mampu merancang kebijakan yang mandiri. Dewasa ini di Republik Federal Jerman keputusan-keputusan politik dan legislatif yang penting membutuhkan persetujuan Dewan Federal (selanjutnya disebut Bundesrat, setara dengan DPD). Legislasi makin menjadi suatu proses tawar-menawar antara federal dan negara bagian yang merembes ke partai-partai yang berkuasa dan oposisi. Ini terutama sekali terjadi apabila partai-partai oposisi di Parlemen Federal (selanjutnya disebut Bundestag, setara dengan DPR) menjadi mayoritas di Bundesrat. Proses tawar-menawar ini terjadi baik di Komisi Perantara antara Bundestag dan Bundesrat maupun dalam perundingan-perundingan partai sebelum legislasi.

Bundesrat dalam struktur konstitusi

Bundesrat melengkapi sistem pemerintahan parlementer di tingkat federal sebagai salah satu komponen negara federal. Secara kelembagaan, Bundesrat  menyandingkan prinsip negara federal yang termaktub dalam UUD

dengan prinsip demokrasi yang termanifestasi dalam Bundestag.

Prinsip-prinsip konstitusi saling melengkapi, tapi di dalamnya juga terkandung hal-hal yang bisa saling bertentangan. Prinsip negara federal memiliki dampak yang memperluas demokrasi dengan cara membentuk tingkatan politik tambahan di mana dibuka kesempatan bagi warga pemilih untuk ikut serta dalam proses pengambilan keputusan politik dalam bentuk pemilu parlemen-parlemen negara bagian. Tapi di lain pihak prinsip negara federal juga membatasi hak yang muncul dari prinsip demokrasi atas penggunaan kehendak rakyat dalam pengambilan keputusan: manakala persetujuan Bundesrat dibutuhkan untuk legislasi di tingkat federal dan yang bersangkutan gagal melakukannya, kehendak demokratis rakyat pemilih yang terartikulasi dalam Bundestag tidak bisa berlaku. Pembatasan yang bersifat timbal-balik dari prinsip-prinsip konstitusi ini ada dalam konstitusi kita.

Hak partisipasi Bundesrat dalam legislasi adalah ekspresi dari fungsi korektifnya yang dikehendaki konstitusi. Fungsi korektif ini merupakan hasil dari tujuan partisipasi negara bagian pada legislasi, yakni untuk menjadikan expertise dan pengalaman-pengalaman dari penerapan undang-undang bermanfaat bagi penambahan pendidikan hukum. Prosedur Bundesrat disusun atas dasar tujuan ini: sesuai dengan ciri eksekutif dari kerja Bundesrat, pembentukan kehendak sebuah negara bagian ( yang terwujud dalam UU) terjadi pada setiap departemen/ kementerian pemerintahan negara bagian. Di sini birokrasi di kementerian memiliki makna yang penting. Ia tidak hanya menjadi instrumen pengendali pemerintah untuk instansi-instansi di bawahnya dalam administrasi pemerintahan; di dalamnya juga terkonsentrasi expertise yang dibutuhkan untuk legislasi, dan parlemen serta pemerintah tergantung padanya. Titik penghubung yang subur antara pelaksanaan dan penggodokan undang-undang ini yang menjadi ciri khas kementerian-kementerian di pemerintahan negara bagian – pemerintah federal kurang memiliki pengalaman menyangkut pelaksanaan – seharusnya juga dimanfaatkan untuk legislasi di tingkat federal melalui Bundesrat. Di sini regulasi Pasal 76 Ayat (2) kalimat 1 UUD, yang menyebutkan rancangan undang-undang pemerintahan federal (RUU) harus diserahkan kepada Bundesrat untuk dimintai pendapatnya sebelum RUU tersebut sampai ke Bundestag, mendapatkan pembenaran menyangkut isinya.

Prosedur yang ada dalam Bundesrat hanya bisa menyelesaikan potensi konflik secara terbatas. Pada kasus-kasus di mana pihak-pihak yang terlibat dalam proses perundingan tak bisa lagi membuat konsensus atau kompromi, maka masalahnya diserahkan kepada Komisi Perantara dan, apabila mekanisme penyelesaian konflik yang diatur dalam konstitusi ini juga tidak cukup untuk itu, ia dibahas dalam perundingan antar partai. Selanjutnya ia berada dalam wilayah di luar konstitusi, bahkan hingga bisa dibahas dalam percakapan tingkat tinggi antara ketua umum partai di tingkat federal. Pada isu-isu politik yang sangat peka, seperti reformasi kesehatan pertengahan 2003 atau perundingan maraton yang alot di Komisi Perantara  akhir 2003, pola pengambilan keputusan seperti ini semakin sering terjadi. Ini menunjukkan bahwa mekanisme regulasi konflik dalam legislasi yang diatur oleh konstitusi telah melampaui batas kemampuan penyelesaian konfliknya.

Karena adanya keinginan untuk melakukan pembagian kekuasaan secara horisontal dan vertikal, sistem bikameral seperti negara federal Jerman harus menempuh risiko berkurangnya efisiensi dan pertanggungjawaban politik dalam prosedur legislasi. Proses-proses pengambilan keputusan yang alot antara Bundestag dan Bundesrat,  antara federal dan negara bagian dan masing-masing partai yang terlibat, dari awalnya bukanlah faktor pengganggu yang cacat sistem. Ini baru akan menjadi bermasalah apabila dalam upaya penyeimbangan kepentingan secara institusional antara federal dan negara bagian yang harus dilakukan tersebut terlihat tendensi ketidakmampuan untuk mengambil keputusan.

Demokrasi parlementer dan negara federal

Proses pengambilan keputusan politik dalam negara federal dengan sistem parlementer dilakukan berdasarkan dua sistem berbeda: di satu pihak atas dasar kebutuhan akan proses tawar-menawar antara tingkat federal (pusat) dan negara bagian (daerah), di lain pihak atas dasar persaingan partai sesuai dengan pola demokrasi parlementer. [2] Kedua sistem pengambilan keputusan ini mengikuti logika aksi yang berbeda: yang pertama perundingan yang kedua persaingan.

Struktur pengambilan keputusan menurut sistem federal memerlukan penyeimbangan kepentingan antara federal dan negara bagian. Keterkaitan wewenang, jaringan pajak, pendanaan campuran yang mengimplikasikan pelaksanaan tugas bersama menuntut adanya proses penyelarasan dan penyepakatan antara tingkatan-tingkatan pemerintah. Dalam praktek nyatanya ini terjadi mulai dalam bentuk kelompok kerja federal-negara bagian bahkan hingga dalam bentuk konferensi menteri-menteri federal dan negara bagian. Proses penyelarasan awal seperti ini juga mendahului proses legislasi di tingkat federal. Pada tahap penggodokan undang-undang di tingkat departemen saja sudah dilakukan penyelarasan kepentingan federal dan negara bagian yang pembahasan selanjutnya terjadi dalam Bundesrat setelah RUU diajukan ke dalam proses legislasi. Dalam tahapan ini sudah terlihat apakah RUU  diterima oleh mayoritas negara bagian atau tidak, dan juga akan tampak bila muncul ketidaksepakatan (disonansi) atau bila diperlukan perundingan lanjutan antara federal dan negara bagian. Dengan demikian legislasi merupakan bagian dari demokrasi tawar-menawar yang menjadi ciri negara federal. Dan Bundesrat adalah bagian konstitusionalnya dalam proses legislasi. Apabila Bundestag dan Bundesrat didominasi oleh mayoritas parpol yang berbeda, maka selain perundingan yang bersifat federal-negara bagian muncul pula dimensi parpol. [3]  Yang perlu adalah kesepakatan antara partai-partai yang berkuasa dan oposisi. Dengan demikian demokrasi perundingan dalam negara federal menjadi demokrasi konsensus karena melibatkan paling tidak dua partai rakyat yang besar.

Prinsip struktur demokrasi yang didasari pada perundingan dan konsensus yang menjadi ciri negara federal Jerman yang digambarkan di atas menyimpan potensi konflik dengan ciri-ciri struktur persaingan parpol di parlemen. Prinsip perancangan persaingan parpol ini adalah realisasi program pemerintah yang dilengkapi dengan kepercayaan pemilih dan tanggung jawab mayoritas di parlemen terhadap hasilnya. Unsur intinya adalah aturan mayoritas di parlemen yang wujudnya terletak pada fakta bahwa tidak diperlukan konsensus dari kubu-kubu politik untuk pengambilan keputusan politik.

Munculnya potensi konflik ini adalah akibat dari perkembangan konsitusi. Perkembangan sistem federasi dalam dekade belakangan ini telah menunda pengaturan kelembagaan antara organ-organ konstitusi di tingkat federal dan juga hubungan antara federal dan negara bagian. Kalau dulu dalam versi awal UUD 1949 negara federal itu ditentukan dengan pemisahan yang jelas antara federal dan negara bagian dalam pembagian wewenang dan pelaksanaan tugasnya,[4] maka sekarang kita bisa melihat adanya perubahan sistem federasi hingga menjadi semacam unitarisasi. Saat ini tugas-tugas penting yang berkaitan dengan perancangan legislasi  dilaksanakan di tingkat federal dengan melibatkan negara bagian. Berbagai perubahan UUD di mana wewenang-wewenang negara bagian dialihkan kepada tingkat federal,  pengalihan legislasi pajak ke tingkat federal, penerapan tugas-tugas bersama (Pasal 91a dan 91b UUD), serta pendanaan campuran federal dan negara bagian merupakan ekspresi dari perkembangan ini. Ini ditambah lagi dengan pelaksanaan secara ekstensif wewenang-wewenang legislasi federal di bidang legislasi kompetitif (Pasal 74 UUD). Proses ini semakin membatasi kemampuan negara-negara bagian untuk bertindak dan membuat rancangan mereka. Sayangnya pihak negara bagian membiarkan saja terjadinya perluasan wewenang pihak federal dengan ikut menyatakan persetujuannya yang bersifat mengikat melalui Bundesrat. Dengan demikian Dewan Perwakilan Daerah (DPD; dalam kosa kata Jerman digunakan dua istilah untuk DPD, yakni Bundesrat dan Länderkammer), yang partisipasinya pada legislasi di tingkat federal dalam bentuk kewajiban memberikan persetujuan terhadap undang-undang di awal terbentuknya UUD memang sudah terbatas pada segelintir bidang saja, tidak pernah menunjukkan karir yang lumayan dalam sejarah konstitusi Republik Federal Jerman. Sejalan dengan proses perubahan ini fokus tindakan negara bagian mulai dari kebebasan untuk merancang kebijakan negara bagian secara mandiri hingga partisipasi pada pengambilan keputusan-keputusan di tingkat federal. Perkembangan dari otonomi ke partisipasi merupakan ciri dominan dari proses perubahan struktur federasi Jerman.

Yang mencolok adalah bertambahnya kekuasaan veto Bundesrat pada perubahan hubungan antara undang-undang tentang persetujuan dan keberatan. Penyusun konstitusi 1949 bertitik tolak dari undang-undang tentang keberatan sebagai hal yang biasa (normalitas), sementara keharusan mendapatkan persetujuan itu mereka anggap sebagai pengecualian. Saat ini sekitar 60% undang-undang memerlukan persetujuan di mana di dalamnya terdapat Rancangan Undang-Undang penting, yang berarti secara politis.[5]

Hambatan dalam pengambilan keputusan di tataran struktural

Tatanan negara federal dewasa ini tidak lagi dibentuk atas dasar pandangan tradisional, yaitu berdasarkan bentuk penyelenggaraan negara yang mengandung ciri-ciri khas kedaerahan, daerah asal dan kultural. Justifikasi dan legitimasinya lebih didasari pada fungsi-fungsinya yang menjamin kebebasan, yang membatasi kekuasaan melalui pemisahan kekuasaan serta yang memungkinkan adanya keanekaragaman dan keluwesan. Struktur penyelenggaraan negara yang bersifat desentral menjamin terciptanya keputusan politik yang lebih membumi.  Pembagian wewenang atas federal dan negara bagian membuka peluang munculnya strategi-strategi penyelesaian masalah yang lebih fleksibel; melalui persaingan dan berbagai eksperimen penciptaan substansi politik alternatif diharapkan bisa muncul inovasi-inovasi baru.[6]

Namun realita dari kecenderungan untuk menciptakan organisasi atau penyelenggaraan negara federal seperti yang dimaksud di atas nampak patut dipertanyakan, setidaknya kalau melihat keadaan struktur yang ada. Pencampuradukan wewenang hampir tak memberi peluang bagi pengklasifikasian tanggung jawab politik. Tingginya tingkat pertautan dalam sistem organisasi federal membuat proses-proses pengambilan keputusan menjadi lamban. Dampaknya adalah tingginya ongkos pengambilan keputusan politik, ini terungkap dalam lamanya waktu yang diperlukan untuk itu dan administrasi yang tidak efektif serta dalam cakupan substansi dari kompromi yang dihasilkan. Tekanan untuk menyelesaikan masalah, yang memang sudah cukup tinggi karena perlunya melakukan adaptasi ekonomi dan sosial terhadap tantangan-tantangan konjunktur dalam negeri, perluasan UE ke wilayah timur dan globalisasi, dan yang terus dipicu oleh parpol karena persaingan antar mereka menyangkut konsep yang terbaik, dengan cepat melampaui kapasitas pengolahan sistem pengambilan keputusan politik-adminsitratif.  Akhirnya, karena beban konsensus yang ada dalam sistem negara federal, masalah tentang tindakan yang perlu diambil dan harapan yang berkembang dalam masyarakat pun kurang diperhatikan.[7]  

Jadi, keberhasilan yang seringkali dilaporkan setelah perundingan alot  dalam Komisi Perantara, misalnya seperti keberhasilan membuat kompromi tentang „paket terbesar“pada akhir 2003 yang pernah diserahkan kepada Komisi Perantara, kurang mengacu pada cakupan paket undang-undang yang disahkan. Yang lebih dilihat sebagai keberhasilan adalah bahwa keputusan telah bisa diambil.  Namun dari pihak yang terlibat tidak ada yang mengakui kualitas keputusan tersebut secara tak terbatas. Kompromi yang dibuat di Komisi Perantara seringkali adalah suatu kesepakatan yang masih diterima oleh kubu-kubu politik.  Bahwa „demokrasi perundingan“ dan „demokrasi konsensus“ dianggap bisa menjamin dilibatkannya kubu-kubu politik yang penting dan dengan demikian keputusan-keputusan politik pun dapat lebih diterima oleh masyarakat, itu setidaknya diragukan.

Perundingan-perundingan yang terjadi dalam Komisi Perantara adalah praktek legislasi melalui pintu belakang. Tentu dari sudut pandang transparansi proses legislasi, praktek ini harus makin dipertanyakan lebih-lebih manakala Komisi Perantara makin menemukan relevansinya. Wujud dari proses tawar-menawar alias berunding di Komisi Perantara adalah mengumpulkan total paket, menjadikan beberapa RUU sebagai satu bahan perundingan. Pengambilan keputusan dilakukan berdasarkan pola barter.

Biasanya paket kompromi hanya bisa mencapai mayoritas kalau ditampilkan secara keseluruhan, dalam arti tidak dipisah-pisahkan. Ia tidak bisa dibuka lagi. Memang dalam banyak kasus pembukaan paket berarti bahwa paket tersebut, yang terdiri dari beberapa undang-undang, mengurangi beban legislasi di Bundestag dan Bundesrat,  tapi di lain pihak sangat mungkin tidak tercapai mayoritas di kedua dewan tersebut untuk setiap undang-undang. Oleh karena itu, mayoritas politik dan parlemen tidak selalu merupakan mayoritas yang muncul atas dasar expertise dan keyakinan politik.

Tidak jarang substansi atau materi yang dirundingkan dalam Komisi Perantara juga menyangkut undang-undang yang tidak memerlukan persetujuan. Kubu pemerintah tidak bisa selalu menghindari hal ini terjadi manakala pihak oposisi menjadikannya sebagai syarat untuk membuat kompromi pada RUU yang membutuhkan persetujuan. Dengan demikian jumlah RUU yang disahkan dengan persetujuan Bundesrat nyatanya makin bertambah.

Untuk meredam peran serta aktif Bundesrat yang makin meluas kubu pemerintah membuat strategi khusus: RUU, yang peluang untuk disepakati dengan pihak negara bagian sama sekali nol, dipisahkan ke dalam bagian yang wajib mendapat persetujuan dan yang tidak wajib disetujui. Dengan demikian, apabila sudah tercium gagalnya RUU keseluruhan di Bundesrat, paling tidak RUU yang masuk golongan tidak wajib mendapat persetujuan bisa disahkan walaupun pihak Dewan Perwakilan Daerah (Bundesrat atau Länderkammer) tidak menghendakinya. Contoh yang menyolok untuk itu dari program pemerintahan koalisi merah-hijau adalah Undang-Undang tentang Hidup Bersama. Dengan UU ini dikehendaki agar kehidupan sesama jenis bisa lebih disejajarkan dengan pernikahan. RUU-nya, yang awalnya merupakan suatu rancangan yang mencakup semua aspek hingga masalah hak warisan dan perbaikan status menyangkut pengenaan pajak, sudah dibagi ke dalam dua rancangan. Yang satu masuk dalam katagori RUU yang wajib mendapat persetujuan sedangkan yang lainnya tidak wajib. Yang akhirnya lolos sebagai UU adalah RUU yang tidak wajib persetujuan, dan dengan demikian pada dasarnya telah diciptakan suatu lembaga hukum (Rechtsinstitut) yang menjadi dasar hukum bagi praktek kehidupan berkeluarga untuk sesama jenis. Sementara bagian yang wajib persetujuan Bundesrat yang tetap mengandung dampak hukum diserahkan ke Komisi Perantara di mana ia pada akhir periode pemilu parlemen federal terakhir tidak dibahas lagi. Contoh ini menunjukkan bahwa posisi veto Bundesrat tidak hanya terlihat pada penolakannya memberi persetujuan pada akhir proses legislasi, tapi juga sudah tampak sebelumnya, tepatnya pada pertanyaan dalam bentuk apa dan dengan cakupan isi yang bagaimana RUU itu harus diajukan. Akhirnya dampak dari ini sampai pada tidak disinggungnya insiatif legislasi pemerintah federal. Oleh karena itu hasil-hasil statistik tentang undang-undang yang disahkan atau yang gagal di Bundesrat tidak begitu meyakinkan.

Apakah kritik penyalahgunaan Bundesrat sebagai alat untuk memblokir UU bisa dibenarkan? Landasan dari persaingan parpol dalam sistem parlementer adalah bahwa parpol berupaya menemukan solusi-solusi alternatif dan merumuskannya sebagai tuntutan. Salah satu tugas parpol adalah mencoba untuk merealisasikan program mereka dengan menggunakan peluang-peluang institusional yang ada. Bahwa partai-partai oposisi di Bundestag memanfaatkan Bundesrat untuk hal tersebut selama mereka memiliki mayoritas di sana, itu sejalan dengan logika aksi dari konsep persaingan parpol dalam sistem parlementer yang di sini secara institusional masuk dalam konteks demokrasi perundingan dan konsensus negara federal. Sistem federal menggiring parpol untuk mengikuti model demokrasi ini jika mereka ingin berhasil menggolkan alternatif mereka dalam kerangka persaingan parpol. Akhirnya asas dari Bundesrat itu sendiri, yakni perwakilan kepentingan-kepentingan negara bagian, bukan kepentingan parpol, dikalahkan oleh logika tindakan yang didasari demokrasi perundingan dan konsensus tersebut. Oleh karena itu kritik bahwa Bundesrat melakukan politik blokade tidak tepat baik secara politis maupun yuridis. Menurut hukum konstitusi memanfaatkan Bundesrat sebagai instrumen oposisi tidak bisa dicela.[8] Politisi yang ada di dewan ini (Bundesrat) sekaligus juga adalah wakil partai mereka; atas dasar premis inilah mereka dipilih di negara bagian mereka. Jadi, keinginan untuk menghilangkan secara perlahan-lahan komponen parpol demi tindakan mereka di Bundesrat sama artinya dengan salah mengartikan ruang gerak yang diberikan konstitusi. Potensi blokade oleh Bundesrat itu sebenarnya lebih dipicu oleh adanya persitegangan (yang terkandung dalam konstitusi) antara demokrasi persaingan dalam sistem parlementer dengan demokrasi perundingan dalam negara federal.

Dilihat dari sudut pandang ketidaksesuaian logika bertindak yang memang terdapat dalam konstitusi ini, maka argumen sederhana yang menyebutkan bahwa sudah saatnya pihak parpol berembuk dan bersama-sama memberi kontribusi dalam penyelesaian masalah, tidak sejalan dengan prinsip tindakan parpol yang berpijak pada strukturnya. Karena suatu perembukan antara partai yang berkuasa dengan oposisi dengan sedikit banyak mengesampingkan tujuan program masing-masing bertentangan dengan asas persaingan partai dalam sistem parlementer. Sekarang saja sudah sering dikeluhkan bahwa program-program parpol tidak berbeda. Keluhan ini tidak salah kalau melihat kenyataan bahwa parpol lebih berkutat pada topik Koalisi Besar ketimbang berupaya membuat jalurnya sendiri yang mendasar. Ini pula salah satu sebab atas menurunnya partisipasi pada pemilu secara umum.[9]

Deparlementarisasi sebagai masalah

Tingkat pertautan antara lembaga-lembaga pemerintahan dalam sistem federal Jerman cukup tinggi dan ini menyebabkan penghilangan kekuasaan parlemen (deparlementarisasi), daya kreasinya dan peran sentralnya dalam sistem politik. Hal ini juga dialami parlemen federal, Bundestag, lebih-lebih parlemen negara bagian, Landtag. Ini berarti federalisme jaringan (Verbundföderalismus) dengan ciri eksekutifnya itu juga bersinggungan dengan prinsip-prinsip dasar konstitusi. Prinsip demokrasi (Pasal 20 ayat 1 UUD) menyebutkan bahwa parlemen yang dipilih secara langsung harus diberikan wewenang yang luas dalam membuat regulasi tentang materi. Kadar materi peraturan pemilu juga terkikis apabila praktek pemungutan suara atau pemilu, yang merupakan pengejawantahan dari prinsip demokrasi itu, tidak bisa lagi mendominasi garis-garis haluan politik, tapi keputusan warga pemilih malah dirintangi oleh suatu sistem jaringan yang ditandai hubungan saling ketergantungan. Parlemen tidak bisa lagi melaksanakan tanggungjawabnya meskipun justru hal inilah amanat konstitusi yang merupakan hasil dari prinsip demokrasi tersebut. Manakala Komisi Perantara makin menjadi instrumen legislasi, di saat semakin banyak prakeputusan dan „perbaikan terhadap materi RUU“ yang ditentukan partai di perundingan-perundingan di luar jalur konstitusi, maka makin terpuruk pula Bundestag ke dalam peran instansi ratifikasi untuk keputusan-keputusan yang diambil di tempat lain. Memang fungsi legislasi itu tidak hanya dimiliki oleh Bundestag saja, tapi ia harus membaginya dengan lembaga lain, yakni Bundesrat. Namun bila sistem federalisme dengan jaringan dan mekanisme partisipasinya itu terus mendesak parlemen keluar dari pusat proses pengambilan keputusan, maka ini berarti prinsip demokrasi yang dimuat dalam konstitusi ternodai. Padahal prinsip tersebut terwujudkan dalam fungsi sentral parlemen sebagai legislator.[10] 

Karena itu perlu dilakukan reformasi kebijakan konstitusi yang berpijak pada prinsip demokrasi yang diatur dalam UUD. Reformasi ini sangat penting mengingat dampak-dampak yang ditimbulkan sistem jaringan seperti yang diuraikan di atas terhadap negara bagian. Perubahan federalisme dari federalisme yang menekankan pada kewenangan dan substansi dengan kebebasan yang otonom bagi negara bagian dalam membentuk kebijakannya menjadi federalisme partisipasi yang ditandai dengan warna eksekutifnya membuat parlemen negara bagian menjadi pihak yang paling dirugikan dari proses perubahan tersebut. Dengan dialihkannya wewenang legislasi parlemen negara bagian terutama sekali kehilangan hak-haknya untuk menentukan kebijakan politik. Sementara pemerintahan negara bagian bisa mengimbangi hilangnya kewenangan negara bagian ini karena adanya hak-hak partisipasinya (pada legislasi di tingkat pusat) melalui Bundesrat alias DPD. Wewenang legislasi yang awalnya dimiliki parlemen negara bagian beralih menjadi hak-hak partisipasi pemerintah negara bagian. Perkembangan ini membuat keseimbangan kekuasaan antara pemerintah dan parlemen negara bagian atau Landtag menjadi bergeser dan yang dirugikan adalah parlemen negara bagian.

Reformasi

Dalam struktur negara federal Jerman dengan bentuknya sekarang terdapat hambatan-hambatan yang sifatnya struktural dalam hal pengambilan keputusan. Tujuan yang harus dicapai melalui reformasi adalah meningkatnya abilitas dari sistem ini dalam membuat keputusan dan dengan demikian kemampuan pengendalian politik negara pun menjadi lebih kuat. Dalam pada itu sebuah reformasi tatanan negara federal tidak membutuhkan konsepsi yang sama sekali baru. Yang lebih penting adalah melakukan perbaikan regulasi dan dengan demikian potensi munculnya posisi veto dan blokade bisa dikurangi, ketergantungan antara federal (pusat) dan negara bagian (daerah) bisa dihilangkan dan kemampuan pengambilan keputusan dari sistem politik ini bisa ditingkatkan melalui pemisahan yang lebih jelas antara pusat dan daerah. Analisa terhadap proses pengambilan keputusan di parlemen negara federal Jerman telah menunjukkan bahwa hambatan-hambatan pengambilan keputusan terutama sekali muncul karena sejumlah besar Rancangan Undang-Undang (RUU) harus melalui mekanisme konsensus: konsensus antara federal dan negara bagian, konsensus antara partai yang berkuasa dengan oposisi. Untuk meningkatkan abilitas negara dalam pengambilan keputusan dan pengendalian politik maka keseimbangan antara demokrasi persaingan parlementer dan demokrasi perundingan dan demokrasi konsensus ala negara federal harus lebih digeserkan ke arah demokrasi persaingan.

Pergeseran ini diharapkan bisa menghasilkan dua hal: pertama memberikan kompetensi atau kewenangan pengambilan keputusan sendiri kepada pemerintah dan mayoritas yang mendukung pemerintah di parlemen. Syarat untuk itu adalah pengurangan partisipasi negara bagian dalam penentuan keputusan-keputusan menyangkut kebijakan federal, jadi keperluan untuk meminta persetujuan Bundesrat, yang merupakan sebagai perwakilan negara-negara bagian di tingkat federal, dalam legislasi ditiadakan. Kedua, selain memperkokoh sistem parlementer di tingkat federal, penguatan demokrasi persaingan juga berarti melengkapi sistem pemerintahan parlementer negara bagian dengan lebih banyak kemandirian dan kewenangan. Untuk itu keterkaitan wewenang antara federal dan negara bagian perlu dilepaskan dan ini pada gilirannya tidak hanya akan menguatkan kemampuan pengambilan keputusan sistem politik melalui penghapusan posisi veto, tapi juga memungkinkan munculnya potensi inovasi melalui persaingan model-model politik alternatif antara federal dan negara bagian dan juga antar negara bagian sendiri. Pendeknya, gagasan-gagasan persaingan juga harus terus dikembangkan dalam federalisme. Sejalan dengan ini gagasan awal dari federalisme kiranya kembali terlihat: federalisme berarti persaingan, bukan konsensus.

Dengan dikuranginya keterkaitan antara wewenang dan struktur pengambilan keputusan maka proses pengambilan keputusan pun bisa makin lebih transparan. Bagi pemilih pun jadi lebih jelas siapa yang bertanggung jawab dan keputusan apa yang jadi wewenangnya. Dari sudut pandang prinsip demokrasi parlemen di tingkat federal dan negara bagian kembali memperoleh posisi yang sentral dalam sistem politik. Sebuah re-parlementarisasi dalam arti ini memberikan kembali peluang kepada parlemen untuk membuat keputusan arahan.

Masalah pengurangan keterkaitan wewenang dalam struktur negara federal ini sudah sering didiskusikan dalam berbagai buku.[11] Usulan-usulan yang diajukan oleh pemerintah federal dan negara bagian, juga oleh parlemen-parlemen negara bagian menunjukkan adanya kesepakatan dalam hal menetapkan tujuan yang mendasar menyangkut perlunya pemisahan wewenang yang jelas dan pengklasifikasian kewenangan. [12] Dalam putusan-putusan terbarunya Mahkamah Konstitusi Federal telah menyiratkan tendensi yang jelas ke arah pemisahan wewenang antara federal dan negara bagian. Dengan demikian pengadilan konstitusi ini setengah membenarkan tuntutan menentang berlakunya perimbangan keuangan yang diajukan oleh negara bagian Bavaria, Baden-Württermberg dan Hessen.[13]  Tuntutan mendasar dari negara-negara bagian atas otonomi keuangan dengan standar yang jelas, yang tidak boleh dihapus seluruhnya melalui perimbangan keuangan, dibenarkan oleh MK. Juga dalam keputusannya menyangkut UU Perawatan Manusia Lanjut Usia[14] Mahkamah Konstitusi Jerman mendukung penguatan wewenang legislatif negara bagian. Keputusan yang berpihak kepada negara bagian ini diambil dengan menafsirkan dengan sangat restriktif kriteria-kriteria klausul keterperluan (Erforderlichkeitsklausel: klausul yang memuat kriteria-kriteria kapan pusat bisa campur tangan di daerah) dalam Pasal 72 UUD yang digunakan pihak pusat untuk intervensi dalam wewenang keuangan daerah. Dengan tafsiran MK ini, maka kriteria „menciptakan kondisi kehidupan yang sederajat“ baru bisa memberi kuasa bagi pembuat UU di pusat untuk membuat UU apabila kondisi kehidupan di negara-negara bagian secara nyata merugikan bangunan atau struktur sosial negara federal Jerman secara keseluruhan atau apabila terlihat perkembangan seperti ini. Pembuat UU tingkat pusat, dalam hal ini Bundestag, baru bisa mengeluarkan UU yang sifatnya nasional dalam konteks untuk „melindungi  hukum dan ekonomi nasional“, apabila beraneka UU yang dibuat negara bagian menyiratkan terpecah-pecahnya hukum dengan dampak yang bermasalah. Dalam putusannya menyangkut pengaturan pengurusan manula itu Mahkamah Konstitusi Federal memunculkan kembali aspek justiabilitas dari klausul tersebut, yang mana ini bertentangan dengan putusan sebelumnya. Dalam putusannya tentang „jabatan dosen muda“[15] Mahkamah Konstitusi Federal menghubungkan pada keputusan yang menekankan pada hak-hak negara bagian. Dalam putusannya MK Jerman menyebutkan bahwa dengan mengeluarkan UU kelima tentang amandemen UU Pokok Perguruan Tinggi, yang dinyatakan cacat hukum oleh putusan MK tersebut,  legislator pusat telah melampaui wewenang legislasinya seperti yang diatur Pasal 75 UUD. Pemerintah federal bermaksud mengamandemen UU tentang Perguruan Tinggi tersebut dengan peraturan-peraturan yang lebih detil. Disebut telah melampaui wewenang legislasinya karena dalam legislasi pokok negara-negara bagian juga harus „memiliki wewenang sendiri untuk mengatur kebijakannya“. Dalam putusan MK itu disebutkan juga bahwa legislasi dasar oleh federal dimaksudkan sebagai patokan  „yang konkritisasi dan pengaturannya dilakukan oleh negara-negara bagian“. Dengan keputusan ini Mahkamah Konstitusi Federal sekali lagi menekankan dan mengingatkan penjelasan yang ditambahkan ke dalam Pasal 75 Ayat (1) UUD pada tahun 1994 untuk praktek legislasi. Penjelasan ini berbunyi peraturan-peraturan pokok yang dikeluarkan pemerintah federal pada prinsipnya ditujukan kepada kekuasaan legislatif daerah untuk diisi.

„Komisi untuk Pemodernan Tatanan Negara Federal“[16] yang dibentuk oleh Bundestag dan Bunderat Oktober 2003 dengan telaten telah meneliti kembali susunan wewenang negara federal. Setelah reformasi UUD pasca penyatuan kembali Jerman[17] - selain jaminan yang diatur konstitusi atas keterlibatan atau hak bicara negara bagian dalam kebijakan Eropa (Pasal 23 UUD) – dalam hubungannya dengan susunan wewenang hanya berhasil menggabungkan wewenang-wewenang, maka terobosan baru dengan komisi ini diharapkan bisa berhasil. Titik tolak sentral dalam perdebatan reformasi federalisme yang ada sekarang ini adalah pengalihan kembali wewenang dari bidang wewenang-wewenang legislasi yang sifatnya saling berkonkurensi (Pasal 74, 74a UUD) kepada negara bagian. Skala ukurannya adalah pemeriksaan yang kritis apakah dalam semua materi legislasi yang disebutkan dalam bidang tersebut dibutuhkan pengaturan hukum yang sifatnya nasional.

Kewenangan pusat dalam membuat UU pokok (Pasal 75 UUD) seringkali dalam prakteknya tidak hanya sebatas menentukan kerangka untuk legilasi yang lebih detil yang menjadi wewenang legislator daerah, tapi juga sering dimanfaatkan sebagai gerbang untuk membuat UU yang sudah masuk tataran pelaksanaan yang, sekali lagi, merupakan wewenang daerah. Pembuatan UU pokok – ini khususnya antara lain menyangkut peraturan tentang pegawai publik, perguruan tinggi dan perlindungan lingkungan – seharusnya dikembalikan menjadi legislasi dasar  (Grundsatzgebung) atau dihapuskan sama sekali sebagai katagori legislasi.

Selain itu wewenang atau tugas-tugas bersama perlu dipisah-pisahkan (Pasal 91a, 91b UUD, khususnya tentang perguruan tinggi dan promosi ekonomi regional). Faktor berunding dan konsensus sangat dibutuhkan dalam wewenang bersama seperti ini, akibatnya proses pengambilan keputusan menjadi sulit serta kewenangan pun menjadi kabur.

Momen yang membuat dibutuhkannya persetujuan Bundesrat dalam pengesahan UU adalah regulasi tentang  proses administrasi sebagai bagian dari UU meskipun kalau dilihat pada materi dari regulasi itu sebenarnya tidak diperlukan persetujuan Bundesrat. Lalu keperluan akan persetujuan itupun meluas pada UU keseluruhan (oleh Mahkamah Konstitusi Jerman ini dimasukkan dalam teori penyatuan). Oleh karena itu mekanisme pengaturan keperluan persetujuan yang diatur dalam Pasal 85, 84 UUD ini perlu dibatasi pada perubahan-perubahan substansial dari penyelenggaraan administrasi saja atau pada pembentukan unit-unit administrasi.

Penyempurnaan dan modifikasi terhadap sistematika konstitusi yang ada adalah bagian dari hak intervensi negara-negara bagian. Yang dimaksud dengan hak intervensi ini adalah hak untuk menggantikan peraturan-peraturan federal  dalam bidang legislasi kompetitif (untuk suatu masalah bisa dipakai peraturan federal atau peraturan negara bagian; karena itu disebut legislasi kompetitif) dengan peraturan perundangan negara bagian yang harus didahului daripada peraturan pusat.[18] Apabila kegemaran bereksperimen seperti ini, yang berarti perluasan kebebasan ak negara bagian dalam legislasi,  dalam sistem federasi lebih ditingkatkan maka ia kiranya harus diatur dalam konstitusi sehingga tidak ada benturan antara peraturan federal dengan negara bagian. Ini artinya sebagian legislasi federal yang harus didahulukan dalam beberapa kasus harus dihapus.

Dalam perdebatan-perdebatan ilmiah dan politis  „penyetelan“ kembali struktur negara federal seringkali dikaitkan dengan perubahan undang-undang. Ini benar dan perlu dalam rangka mencapai reformasi yang mendasar. Akan tetapi, potensi melepaskan keterkaitan antara proses legislasi beberapa bidang antar legislator pusat dan daerah yang ada di bawah tataran perubahan konstitusi kurang diperhatikan.

Unsur seperti ini yang bertujuan menguatkan kebebasan negara bagian dalam mendisain peraturan perundang-undangannya disebut klausul pembukaan dalam undang-undang federal. Klausul pembuka ini bisa membuka ruang bagi negara bagian untuk mendisain peraturan perundang-undangannya secara bebas atau memungkinkan peraturan-peraturan alternatif yang menyimpang dari undang-undang federal (klausul eksperimen).

Upaya untuk melepaskan keterkaitan wewenang dengan membuat perubahan konstitusi tetap tidak mungkin dilakukan dengan meninggalkan peraturan perundangan federal. Justru di sinilah letak masalah dasarnya, seperti yang terlihat dalam praktek politis dan legislatif: kurangnya kesediaan para pelakunya untuk membuat perubahan. Perdebatan tahun lalu tentang proses pengembalian wewenang pembuatan UU untuk masalah pajak kekayaan kepada negara bagian, yang semuanya masuk kas negara bagian, adalah salah satu contoh untuk itu. Hasilnya peraturan perundangan federal tetap dipertahankan. Contoh lain adalah menyangkut masalah penggajian pegawai negeri di negara bagian. Saat itu didiskusikan kebijakan untuk memberikan wewenang kepada negara bagian untuk membuat sendiri undang-undang tentang penggajian pegawai negeri selama mereka ini di bagian administrasi pemerintahan negara bagian. Pada akhirnya perdebatan ini hanya melahirkan sebuah kompromi. Negara bagian hanya memperoleh wewenang untuk membuat peraturan tentang uang natal dan cuti. Selanjutnya tinggal menunggu apakah Komisi Negara Federal berhasil membuat perombakan mendasar dalam masalah ini. Pertanyaannya sekarang, apakah yang digunakan regulasi dari pusat yang bersifat nasional atau menyerahkan pengaturannya kepada masing-masing negara bagian. Ada satu hal yang patut dicatat dalam perdebatan tentang masalah siapa yang berwewenang membuat pengaturan ini: diskusi tidak hanya antara pihak federal dan negara bagian, namun juga di antara pihak negara bagian sendiri. Dengan kata lain, selain konflik klasik antara federal versus negara bagian, antar negara bagian pun keinginan untuk memasukkanh bidang-bidang tertentu ke dalam wewenangnya seringkali tidak didukung dengan suara terbanyak.

Tidak adanya kesepakatan bulat di antara negara bagian tentang masalah ini dipicu oleh kekhawatiran bahwa dengan dibukanya persaingan negara bagian yang satu harus kalah dari negara bagian lain. Padahal sikap mereka ini tidak hanya bertujuan untuk melindungi kelemahan sendiri, tapi juga berdampak pada terhalanginya negara bagian lain untuk lebih mandiri. Dengan bahasa yang sederhana, apabila negara bagian sendiri tidak bisa memanfaatkan kewenangan tambahan legislatifnya, maka negara bagian lain pun sebaiknya tidak boleh memanfaatkan itu. Dengan kata lain, kalau satu negara bagian tidak tahu apakah pemberian wewenang dalam mengatur suatu subyek melalu peraturan perundangannya sendiri bisa menguntungkannya atau tidak, maka lebih baik mempertahankan pola lama. Pilihan mempertahankan status quo ini yang berarti tetap adanya campur tangan pusat dalam menentukan kebijakan daerah, saling ketergantungan antara pusat dan daerah ataupun antara negara bagian pada gilirannya menjadi instrumen untuk sedapat mungkin menghalangi persaingan terciptanya model-model kebijakan alternatif. Di sini „perangkap keterjalinan politik“[19] yang dalam ilmu politik dirumuskan sebagai dampak dari tingginya tingkat pola hubungan kebijakan antara pusat dan daerah mendapat pembenaran. Menurut teori ini para aktor politik mencoba menghalangi terjadinya perubahan selama mereka menjadi pihak yang diuntungkan dari status quo walaupun praktek ini dalam arti negatif juga berarti dengan sendirinya menghalangi negara bagian lain (yang mungkin ingin lebih mandiri) mendapatkan ruang gerak yang lebih bebas dalam menentukan peraturan perindangannya.

Bisa jadi ada alasan-alasan yang kuat atas sikap negara bagian ini. Alasan ini khususnya berhubungan erat dengan struktur federalisme Jerman yang asimetris. Misalnya dari pembedaan antara negara bagian yang disebut „miskin“ dan „kaya“ disimpulkan adanya produktifitas yang berbeda yang kelihatannya patut dipertanyakan mengingat keadaan keuangan secara umum. Selain itu ada perbedaan kinerja antara negara bagian lama dan baru. Negara bagian baru tidak begitu menunjukkan kesediaannya untuk bersaing. Sikap takut untuk bersaing yang ditunjukkan sebagian besar negara bagian tentu saja tidak muncul di setiap bidang politik. Akan tetapi sikap ini bisa dijadikan indikasi sejauh apa ketergantungan antara federal dan negara bagian bisa dikurangi melalui proses pemandirian negara bagian.

Dari latar belakang seperti ini bisa disimpulkan bahwa proses reformasi negara federal dengan tujuan meningkatkan kemandirian negara bagian harus dimulai pada struktur yang ada, artinya dengan memperhatikan perbedaan produktifitas atau kemampuan negara bagian. Oleh karenanya kemandirian dan persaingan antar negara bagian muncul manakala bisa dilakukan perbandingan rancangan-rancangan politik tanpa terjadi persaingan sumber-sumber dana yang sifatnya merusak. Benar bahwa langkah yang juga harus ditempuh adalah meningkatkan kemandirian finansial negara bagian. Tapi pada saat yang sama level dasar pada perimbangan keuangan harus tetap dipertahankan. Oleh karena itu tujuan modernisasi federalisme bukanlah untuk merubah paradigma dari federalisme jaringan yang bersifat menyamaratakan menjadi federalisme „sekehendak hati“. Tujuan yang harus dicapai melalui modernisasi itu adalah menciptakan sebuah federalisme persaingan yang solider yang menghubungkan aspek kemandirian dan kesimbangan yang solider. Dalam keseimbangan ini potensi persaingan, yang muncul dari perubahan peraturan perundangan tentang susunan kompetensi/kewenangan, yang sekarang ini sudah dapat disimpulkan dari konstitusi yang ada,  bisa dilihat sebagai suatu kesempatan; termasuk oleh negara-negara bagian yang menghadapi perkembangan seperti ini dengan rasa skeptis.  Reformasi seperti ini memiliki dampak langsung terhadap proses legislasi dalam negara federal. Posisi dan fungsi Bundesrat dalam sistem politik, pengurangan potensi blokade (terhadap proses legislasi) dan peningkatan keefektifan sistem dalam pembuatan keputusan sangat bergantung pada perubahan-perubahan ini.

---

[1]  Bandingkan Rudolf Wassermann, Droht Gesetzgebungsstillstand? – Zur Vetomacht des Bundesrates (Akankah terjadi kemacetan legislasi? – Ihwal kekuasaan veto Dewan Federal), dalam: Neue Juristische Wochenschrift (NJW), (2003), h. 331 dst.; Hans-Jürgen Papier, Überholte Verfassung? (Konstitusi Usang?), dalam: Harian Frankfurte Allgemeine Zeitung (FAZ) tanggal 27-11-2003, h. 8

[2]  Bandingkan Gerhard Lehmbruch, Parteienwettbewerb im Bundesstaat - Regelsysteme und Spannungslagen im Institutionsgefüge der Bundesrepublik Deutschland (Persaingan Partai dalam Negara Federal – Sistem-Sistem Regulasi dan Potensi Konflik dalam Struktur Kelembagaan Republik Federal Jerman), Opladen-Wiesbaden 2003

[3]  Bandingkan Sven Leunig, „Öl“ oder „Sand“ im Getriebe? Der Einfluss der Parteipolitik auf den Bundesrat als Veto-Spieler im Gesetzgebungsprozess (Parpol: sebagai pelancar atau penghambat? Pengaruh Parpol terhadap Bundesrat sebagai Pemain-Veto dalam PRoses Legislasi), dalam: Majalah untuk Isu-isu Parlemen (2003) 4, h. 778-791. Catatan redaksi: lihat juga tulisan Sven Leunig dalam edisi ini.

[4]  Bandingkan Hartmut Bauer, Entwicklungstendenzen und Perspektiven des Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland ( Tendensi-tendensi Perkembangan dan Perspektif Federalisme di Republik Federal Jerman), dalam: Die öffentliche Verwaltung/Administrasi Publik (DVÖ), (2002), h. 837-845

[5]  Bandingkan Rudolf Dolzer, Das parlamentarische Regierungssystem und der Bundesrat – Entwicklungsstand und Reformbedarf (Sistem Pemerintahan Parlementer dan Bundesrat – Status Perkembangan dan Perlunya Reformasi), dalam: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, 58 (1999), h. 14dst

[6]  Bandingkan H. Bauer, (cat. kaki 4), h. 838

[7]  Bandingkan Roland Lhotta, Zwischen Kontrolle und Mitregierung. Der Bundesrat als Oppositionskammer? (Antara Pengawasan dan Terlibat dalam Pemerintahan. Bundesrat sebagai dewan oposisi?), dalam: Aus Politik und Zeitgeschichte, vol. 43/2003, h. 16-22

[8]  Bandingkan R. Dolzer (cat. Kaki 5), h. 16; Roland Sturm, Zur Reform des Bundesrates. Lehren eines internationalen Vergleiches der Zweiten Kammern (Tentang Reformasi Bundesrat. Pelajaran dari Perbandingan Internasional menyangkut Kamar Kedua/DPD), dalam: AusPolitik und Zeitgeschichte, Vol. 29-30/2003, h. 25 dst.

[9]  Bandingkan, H.-J. Papier (cat. Kaki 1)

[10]  Lihat Ibid.,

[11]  Bandingkan Udo Margedant, Föderalismusdiskussion in Deutschland (Diskusi tentang Federalisme di Jerman), dalam: Aus Zeit und Zeitgeschichte, vol. 29-30/2003, h. 6-13; Markus Möstl, Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern – Hintergrund, Stand und Bewertung der aktuellen Reformdiskussion (Penataan Kembali Wewenang Legislasi antara Federal dan Negara Bagian – Latar Belakang, Kondisi dan Evaluasi Diskusi-Diskusi tentang Reformasi Terkini), dalam: Majalah Legislasi, (2003) 4, h. 297-315; Volker Haug, Die Föderalismusreform (Reformasi Federalisme), dalam: DÖV, (2004), h. 190-197

[12]  Bandingkan Putusan-Putusan Dasar Konferensi Perdana Menteri pada 27 Maret 2003 dan 6 Mei 2004. Tentang posisi pemerintah federal  lihat tulisan Menteri Kehakiman Federal, Brigitte Zypries, Reform der bundesstaatlichen Ordnung im Bereich der Gesetzgebung (Reformasi Tatanan Negara Federal di Bidang Legislasi), dalam: Majalah Kebijakan Hukum, (2003), h. 265-268; tentang usulan-usulan reformasi parlemen negara bagian: „Piagam  Lübeck“ hasil Konvensi Parlemen-parlemen Negara Bagian tentang Federalisme pada 31 Maret 2003; „Piagam Quedlinburg“ hasil Konferensi Ketua Landtag (DPRD I) pada tanggal 18 Mei 2004, dalam: Landtag Hessen, idem 16/2414

[13]  Putusan Mahkamah Konstitusi Jerman tertanggal 11-11-1999, BVerfGE 101/158; lihat juga NJW, (2000), h. 1097

[14]  Putusan Mahkamah Konstitusi Jerman tertanggal 24-10-2002, BVerfGE 106/62; lihat dalam: NJW, (2003), h. 41; Heike Jochum, dalam: NJW, (2003), h. 28; Otto Deppenheuer, Vom „Bedürfnis“ zur „Erförderlichkeit“, dalam: Majalah Legislasi, (2003) 2, h. 177-189 

[15]  Putusan Mahkamah Konstitusi Jerman tertanggal 27-7-2004, 2 BvF 2/02, putusan lihat (www.BVerG.de).

[16]  Dokumen-dokumen dan protokol tentang Komisi Negara Federal ini lihat di: (www.Bundesrat.de) , tentang ringkasan kerja komisi ini dan butir-butir konflik, silakan lihat Wolfgang Renzsch, Was macht die Föderalismuskommission? (Apa yang Dilakukan Komisi Federalisme?), dalam: Harian FAZ tanggal 8-3-2004, h. 8; Michael Kloepfer, Catatan tentang Reformasi Federalisme, dalam: DÖV, (2004), h. 566-571

[17]  Bandingkan dengan laporan Komisi Bersama untuk Konstitusi Bundestag dan Bundesrat , Bundestags-Drs 12/6000 tanggal 5-11-1993. Tentang perdebatan tentang konstitusi di masa itu lihat dokumentasi oleh Kirsten Schmalenbach (peny.), Föderalismus und Unitarismus in der Bundesrepublik Deutschland. Die Reform des Grundgesetzes von 1994, Tulisan Parlemen Negara Bagian Nordrhein-Westfalen, vol. 10, Düsseldorf 1998.

[18]  Bandingkan dengan Putusan-Putusan Dasar (cat. kaki 12); hak intervensi seperti ini juga sudah ada dalam rekomendasi-rekomendasi Komisi „Kebijakan Konstitusi dan Kemampuan Pemerintah“ dari Yayasan-Berstelmann, Entflechtung 2005 – 10 Vorschläge zur Optimierung der Regierungsfähigkeit im deutschen Föderalismus (Kemandirian 2005 – 10 usulan untuk mengoptimalkan kemampuan pemerintah daam federalisme Jerman), Gütersloh 2000.

[19]  Bandingkan Fritz W. Scharpf, Die Politikverflechtung-Falle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich, dalam: Politische Vierteljahresschrift (PSV), (1985), h. 323-356

Corporate Social Responsibility (CSR, tanggung jawab sosial perusahaan)

PENDHULUAN

Latar Belakang Masalah     

Akhir-akhir ini kerapkali terjadi kecelakaan dan musibah yg disebabkan oleh kalangan industri, sehingga menimbulkan stigma industrial di kalangan masyarakat. Sebagai contoh adalah mengenai kasus lumpur panas Porong,-memang hal ini lebih dikarenakan faktor teknis dan human error- yang telah menjadi trigger untuk kembali menyerukan tanggung jawab kalangan pebisnis terhadap lingkungan sekitranya. Hal inilah yang menjadi salah satu alasan perlunya kesadaran terhadap CSR ( Corporate Social Responsibility ) demi tercapainya sebuah keseimbangan dunia usaha antara pelaku dan masyarakt sekitar.

Semenjak keruntuhan rezim diktatoriat Orde Baru, masyararakat semaikin berani untuk beraspirasi dan mengekspresikan tuntutannya terhadap perkembangan dunia bisnis Indonesia. Masyarakat telah semakin kritis dan mampu melakukan filterisasi terhadap dunia usaha yg tengah berkembang di tengah masyarakt ini. Hal ini menuntut para pelaku bisnis untuk menjalankan usahanya dengan semakin bertanggungjawab. Pelaku bisnis tidak hanya dituntut utk memperoleh capital gain atau profit dari lapangan usahanya, melainkan mereka juga diminta utk memberikan kontribusi-baik materiil maupun spirituil- kepada masyarakat dan pemerintah.

CSR lahir dari desakan masyarakat atas perilaku perusahaan yang mengabaikan tanggung jawab sosial seperti perusakan lingkungan, eksploitasi sumber daya alam, ngemplang pajak dan menindas buruh. Pendeknya, perusahaan berdiri secara diametral dengan kehidupan sosial.

Kesan perusahaan, terutama pemilik modal, lebih menampakkan wajar yang a-sosial. Biasanya orang gerundelan menyebutnya pelit, tertutup, mau untung doang, menghalalkan segala cara dan tidak punya hati kepada karyawan. Ini kenyataan bahwa kaum kapitalis memang tegak berdiri di atas derita banyak orang.
Kini situasi semakin berubah. Konsep dan praktik CSR sudah menunjukkan sebagai keharusan. Para pemilik modal tidak lagi menganggap sebagai pemborosan. Hal ini terkait dengan meningkatnya kesadaran sosial kemanusiaan dan lingkungan. Di luar itu, dominasi dan hegemoni perusahaan besar sangat penting peranannya di masyarakat.
Kekuatan perusahaan yang semakin besar.

Kelangsungan suatu usaha tak hanya ditentukan oleh tingkat keuntungan, tapi juga tanggung jawab sosial perusahaan (CSR). Apa yang terjadi ketika banyak perusahaan yang didemo, dihujat, bahkan dirusak oleh masyarakat sekitar lokasi pabrik? Bila ditelusuri, sangat boleh jadi salah satu penyebabnya adalah kurangnya perhatian dan tanggung jawab manajemen dan pemilik perusahaan terhadap masyarakat maupun lingkungan di sekitar lokasi perusahaan tersebut. Investor hanya mengeduk dan mengeksploitasi sumber daya alam yang ada di daerah tersebut, tanpa memperhatikan faktor lingkungan. Selain itu, tidak ada atau nyaris sangat sedikit keuntungan perusahaan yang dikembalikan kepada masyarakat. Justru mereka malah dipinggirkan.

Berbagai peristiwa negatif yang menimpa sejumlah perusahaan, terutama setelah reformasi, seharusnya menjadi pelajaran yang berharga bagi para pemilik dan manajemen perusahaan untuk memberikan perhatian dan tanggung jawab yang lebih baik kepada masyarakat, khususnya di sekitar lokasi perusahaan. Hal ini sekarang populer dengan sebutan Corporate Social Responsibility (CSR, tanggung jawab sosial perusahaan). Menurut Ketua Corporate Forum for Community Development (CFCD) Thendri Supriatno, CSR sangat penting tidak hanya bagi masyarakat, melainkan juga perusahaan itu sendiri. ''CSR dapat mencegah dampak sosial lebih buruk, baik langsung atau tidak langsung, atas kelangsungan usaha, karena gesekan dengan komunitas sekitar,'' tutur Thendri.

PEMBAHASAN

Korporasi akan kesulitan jika masih menggunakan paradigma lama, yaitu mengejar keuntungan yang setinggi-tingginya tanpa memperdulikan kondisi masyarakat sekitar. Hal ini akan memicu ketidakpuasan (kecemburuan sosial) dari masyarakat sekitar. Selain itu, perusahaan tidak dapat menggali potensi masyarakat lokal yang seyogiyanya dijadikan modal sosial perusahaan untuk maju dan berkembang. Berbeda dengan konsep community development yang menekankan pada pembangunan sosial (pembangunan kapasitas masyarakat), di mana korporasi dapat diuntungkan, baik dalam jangka pendek maupun panjang. Selain dapat menciptakan peluang-peluang sosial-ekonomi masyarakat, menyerap tenaga kerja dengan kualifikasi yang diinginkan, mereka juga dapat membangun citra sebagai korporasi yang ramah dan peduli lingkungan. Untuk keperluan ini Agenda 21 disarankan menggunakan empat pilar pembangunan berkelanjutan (Soemarwoto: 2003), yaitu pro lingkungan hidup, pro rakyat miskin, pro gender dan pro lapangan kerja.

CSR yg seharusnya telah terintegrasi dalam hierarki perusahaan sebagai strategi dan policy manejemenny, tetap masih dipandang sebelah mata oleh kebanyakan pelaku bisnis di Indoneisa. Esensi dan signifikansi dari CSR masih belum dapat terbaca sepenuuhnya oleh pelaku bisnis, sehingga CSR sendiri baru sekedar wacana dan implementasi atas tuntutan masyarakat. Hal ini otomatis akan mengurangi implementasi dari CSR itu sendiri.

CSR pada dasarnya memiliki kerinduan yg sama; ingin menjalankan bisnis dengan lebih bermartabat, dgn konsekuensi akan mengurangi profit. Pengusaha seharusnya menjalankan bisnis tidak semata untuk profitability melainkan lebih dari itu, sustainability. Nah, `kesadaran utk menjalankan bisnis bukan sekedar utk mencari profit semata, masih minim dimiliki oleh sebagian pelalaku bisnis di Indonesia. Padahal, justru faktor kesinambungan tadi yang sangat menetukan masa depan sebuah usaha. Ambil contoh, jika Anda seorang pengelola usaha, maka Anda punya pilihan untuk mendapatkan keuntungan 30% dan 10%. Agar mendapatkan keuntugn 30%, Anda harus rajin tuk melobi para pejabat, menjilat para atasan, mengelabui mitra usaha, dan mengesampingkan social responsibilty. Tetapi, risikonya bisnis Anda paling banter hanya mampu bertahan selama 5 tahun, karena banyaknya masalah yg timbul dari praktik usaha semacam itu. Namun, jika Anda memilih keuntungan yg lebih sedikit, 10% tetapi dengan memperhatikan etika bisnis serta mempunyai social responsibility yg besar, bisnis Anda notabene akan dapat berjalan dengan baik. Peluang untuk hidup dan berkompetisi dalam jangka panjang pun akan lebih terjamin. Toh, masayarakt kita bukanlah masyarakt yg masih dapat dibodohi oleh sisi eksternal perusahaan, masyarakt ini lebih kritis dan peka terhadap kinerja dan kontribusi perusahaan terhadap dunia luar.Masalahnya semakin rumit ketika tetap saja para pelaku dan investor berpijak pada stereotipe bahwa CSR tidak profitable, tidak berdampak langsung terhadap peningkatan pendapatan perusahaan. Mereka cenderung ingin yang instan, langsung mendapat profit besar, tanpa peduli terhadap masalah2 eksternal perusahaan. Selain itu, investor juga terlalu menginginkan realisasi investasi mereka utk sektor riil-dalam artian benar2 berdampak langsung terhadp peningkatan pendapatan-. Padahal, CSR memiliki dimensi yg jauh lebih rumit dan kompleks dari sekedar analisis rug-laba. Pengenalan terhadaap budaya setempat atau analisis terhadap need assesment semestinya menjadi hal krusial yg mesti dilakukan. Poin inilah yg terkadang menyebabkan crash kepentingan, sehingga dunia usaha terkadang merasa program CSR bukanlah kompetisi mereka. Paradigma mengenai kontribusi pajak perusahaan terhadap negara semakin menambah runyam masalah ini. Ada beberapa kalangan yg menilai jika masalah sosial hanya merupakan tanggungjawab negara saja, dunia usaha cukup membayar pajak utk memberikan kontribusi terhadap masyarakt. Pemikiran ini sudah tidak relevan, justru perusahaan yg akan memenagkan kompetisi global adalah perusahaan yg memiliki kemampuan public relation yg baik, salah satunya dapat dicapai dgn mencangkn program CSR yg terintegrasi sebgai standar kebijakan dan strategi bisnis mereka. Lagipula, dengan adanya anggapan bahwa dunia usaha merupakan bagian yg terintegrasi dalam masyarakt, sudah sepatutnya jika dunia usaha berkewajiban utk membantu menyelesaikan masalah sosial yg ada dalam kehidupan bermasyarakat. Selain itu, semestinya dunia usaha tidak mengganggap CSR sebagai kewajiban yg memaksa, sebagai refleksi dari tuntutan masyarakat terhadap dunia usaha yg jika tidak dilakukan akan berdampak adanya anarkisme, vandalisme, maupun bentuk2 kegiatan represif dari masyarakat. Sebalikny, dunia usaha harus menjadikan program CSR sebagai kebutuhan, yg jika tidak dilakukan akan mempengaruhi kinerja perusahaan.

Isu CSR dapat disimpulkan sebagai parameter kedekatan era kebangkitan masyarakt (civil society). Maka dari itu, sudah seharusnya CSR tidak hanya bergerak dalam aspek philantropy maupun level strategi, melainkan harus merambat naik naik ke itngkat kebijakan (policy) yg lebih makro dan riil. Dunia usaha harus dapat mencontoh perusahaan2 yg telah terlebih dahulu melaksanakn program CSR sbgi salah satu policy dari manjemen perusahaan. PT. Bogasari, misalnya memiliki program CSR yg terintegrasi dengan strategi perusahaan, melalui pendampingan para pelaku usah mikro, kecil, dan menengah (UMKM) berbasis terigu. Seperti yg telah kita ketahui, jika mereka adalah konsumen utama dari produk perusahaan ini. Demikian juga dengan PT. Unilever yg memiliki program CSR berupa pendampingan terhadap petani kedelai. Bagi kepentingan petani, adanya program CSR ini berperan dalam meningkatkan kualitas produksi, sekaligus menjamin kelancaran distribusi. Sedangkan bagi Unilever sendiri, hal ini akan menjamin pasokan bahan baku utk setiap produksi mereka yg berbasis kedelai, sperti kecap Bango, yg telah menjadi salah satu andalan produknya. Ada kalanya program CSR perusahaan tidak mesti harus berada pada tingkat produsen dan pengembangan produk, tetapi dapat mencakup aspek2 lain, semisal pendidikan dan pelatihan, serta konservasi. Poin yg pertama, akhir2 ini seakan2 sedang menjadi tren di dunia usaha. Banyak perusahaan yg memilih program CSR di bidang edukasi. Program seperti ini kebanyakn memfokuskan pada edukasi bagi generasi mendatang, pengembangan kewirausahaan, pendidikan finansial, maupun pelatihan2. PT. Astra International Tbk, misalny, telah membentuk Politeknik Manufaktur Astra, yg menelan dana puluhan milyar. Selain itu, ada juga program dari HM Sampoerna utk mengembangkan pendidikan melalui Smapoerna Foundation, utk program ini, Sampoerna sendiri telah mengucurkan dana tak kurang dari 47 milliar. Nah, jelas sudah jika CSR sangat bermanfaat untuk masyarakat dan dapat meningkatkan image perusahaan. Jadi, semestinya dunia usaha tidak memandang CSR sebgai suatu tuntutan represif dari masyarakat, melainkan sebagai kebutuhan dunia usaha.

Kendala CSR, kendala yang dialami sebuah perusahaan dalam melaksanakan CSR terletak pada komitmen dari perusahaan itu sendiri. "Apakah perusahaan bersangkutan mempunyai komitmen untuk turut bertanggung-jawab terhadap lingkungan sekitarnya atau tidak. Sebab, jika perusahaan itu tidak memiliki komitmen terhadap lingkungan sekitarnya, maka tanggung jawab dan kepedulian sosial itu pun juga tidak ada. Hal itu, juga berdampak pada dukungan perusahaan bersangkutan untuk mewujudkan kepedulian tersebut. Selain komitmen dan dukungan dari perusahaan, kendala yang juga dihadapi sebuah perusahaan dalam menjalankan kepedulian sosial tersebut adalah program yang akan dilaksanakan. "Banyak perusahaan yang memiliki komitmen tinggi terhadap masalah-masalah sosial, namun program yang dilaksanakan tidak berdasarkan pada ketulusan hati nurani. Artinya, bentuk kepedulian sosial hanya ditujukan pada popularitas semata. CSR (tanggung jawab sosial perusahaan) merupakan keharusan bagi perusahaan bila ingin terus maju dan berkembang. ''Komitmen perusahaan terhadap masyarakat yang diimplementasikan dalam bentuk program CSR dapat mencegah munculnya gesekan sosial yang dapat merugikan perusahaan maupun masyarakat. Bila CSR dilaksanakan dengan baik, akan berdampak positif terhadap keberlangsungan usaha. Selain itu, CSR pun dapat menjadi bagian dari pembangunan citra perusahaan. ''Di negara-negara maju, CSR merupakan salah satu prasyarat bagi sebuah perusahaan untuk mendapatkan pinjaman dari bank. Di Indonesia, belum sejauh itu, namun berbagai kejadian negatif yang menimpa berbagai perusahaan seharusnya menjadi pelajaran bagi para pemilik dan manajemen perusahaan untuk segera menerapkan CSR, Saat ini masih banyak perusahaan yang melakukan CSR hanya sebagai ''pemadam kebakaran''. Begitu terjadi kasus keributan dengan masyarakat, buru-buru mereka melakukan penanangan, misalnya dengan memberikan bantuan dana kepada masyarakat sekitar. Program peredam gejolak atau pemadam kebakaran ini mempunyai banyak risiko negatif, seperti menciptakan ketergantungan, menciptakan psikologi ''tak pernah cukup', dan tidak mendidik. Selain itu, tidak terprogram, serta tidak akan berkelanjutan. Apa pun tujuan dan kebutuhannhya, perancangan dan perencanaan program CSR tetap memerlukan pemahaman yang benar atas kondisi dan perubahan masyarakat, serta tujuan yang ingin dicapai perusahaan melalui program tersebut. ''Salah pendekatan akan menyebabkan ketentraman dan keamanan terganggu dalam menjalankan usaha. Mendapatkan beberapa temuan penyebab kurang berhasilnya program pengembangan komunitas CSR. Pertama, rendahnya komitmen perusahaan. Kedua, kekeliruan perancanan program dan miskonsepsi. Ketiga, penempatan personel yang kurang tepat. Keempat, penempatan fungsi dalam struktur organisasi perusahaan (dijabat rangkap), sehingga menjadi marjinal dan pengambilan keputusan sangat lambat.

KESIMPULAN

Konsepsi CSR bagus, kalo dijalankan sebener-benernya. Cuman, CSR ini masih sarat dengan berbagai kepentingan: corporate, pemerintah, elite masyarakat, insitusi terkait dan sebagainya yang tidak sama memandang fngsi CSR untuk kepentinan rakyat. Padahal, CSR adalah sebua keniscayaan karena menjadi salah satu tujuan sebuah entitasbisnis didirikan yaitu : profit, nilai saham,kesejahteraan karyawan, dan kesejhteraan masyarakat (utmanya mereka yang terkena dapak langsung aktivitas corporate: misal pertambangan). Namun banyak juga corporate yang menggunakan CSR untuk akal-akalan semata. Karena tidak terencana baik, dan jarang yang dievaluasi keberhasilannya dalam meningkatkan kberdayaan dan kesejahteraan masyarakat

Sudah saatnya para pengusaha besar di Indonesia memiliki kepedulian dan komitmen akan masyarakat disekelilingnya tidak hanya sekedar mencari keuntungan semata, mengekploitasi alam dan SDM di Indonesia. Dengan arogansi dan tidak memiliki kepedulian terhadap masyarakat sekililingnya terutama masyarakat miskin dan lingkungan itu mengakibatkan terjadinya ketidak seimbangan baik sesama manusia , maupun alam. Akibatnya terjadinya bencana alam, itu karena kecongkakan manusia yang rakus mengejar materi semata.Program CSR itu sudah sewajarnya dilakukan oleh para pengusaha sukses. Agar tercipta kehidupan yang seimbang dan merata.

Daftar pustaka

Irfan, CSR Antara Tuntutan Dan Kebutuhan,  Repoblika 10 maret 2007

G:\csr\CSR, Antara Tuntutan dan Kebutuhan « This is dedicated for her….htm

Nur Ayani, CSR Bukab Sekedar Tren, Sinar Harapan Sabtu, 25 Maret 2006

Mendorong Imflementasi CSR, Repblika senin 30 Mei 2005

G:\csr\Republika Online  http--www_republika_co_id.htm

Tanggung jawab sosial perusahaan perlukah diatur, suara merdeka, senin 30 Juli 2007

G:\csr\Tanggung Jawab Sosial Bukan Beban bagi Perusahaan - Sabtu, 10 September 2005.htm

Oky Syeiful R. Harahap, Tanggung Jawab Sosial Perusahaan, Pikiran Rakaayat Rabu 11 Januri 2007

G:\csr\CSR « Yusuf Yudi Prayudi.htm

G:\csr\CSR Harus Tingkatkan Kualitas Manusia dan Lingkungan - KOMPAS CYBER MEDIA.htm

Pengelolaan Kelompok Pedagang Kaki Lima dan Konstribusinya Terhadap Penerimaan PAD

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Masalah

Pembangunan tidak lain merupakan suatu proses perubahan yang berlangsung secara sadar, terencana dan berkelanjutan dengan sasaran utamanya adalah untuk meningkatkan kesejahteraan hidup manusia atau masyarakat suatu bangsa. Ini berarti bahwa pembangunan senantiasa beranjak dari suatu keadaan atau kondisi kehidupan yang kurang baik menuju suatu kehidupan yang lebih baik dalam rangka mencapai tujuan nasional suatu bangsa (Tjokroamidjojo & Mustopadidjaya, 1988; Siagian, 1985).

Sebagai konsekuensi dari pelaksanaan pembangunan nasional yang membawa perubahan di sektor pembangunan ekonomi, di mana tercatat bahwa pertumbuhan ekonomi yang pesat secara terus menerus selama lebih-kurang 32 tahun di masa pemerintahan Orde Baru belum mampu membangun basis ekonomi rakyat yang tangguh. Perlu pula disadari bahwa proses percepatan pembangunan yang terlalu menitik-beratkan pada laju pertumbuhan ekonomi yang tinggi tanpa dimbangi dengan pemerataan pendapatan untuk membangun ekonomi rakyat, maka misi pembangunan untuk meningkatkan taraf hidup dan kesejahteraan masyarakat akan terabaikan sehingga basis ekonomi rakyat (nasional) mengalami kegoncangan bahkan rapuh. Kerapuhan basis ekonomi rakyat mulai nampak pada saat bangsa Indonesia memasuki era tinggal landas atau Pembangunan Jangka Panjang Kedua (PJP II) yang ditandai dengan munculnya krisis multidimensional, yang diawali dengan krisis ekonomi dan moneter pada awal tahun 1997 sekaligus menandai berakhirnya pemerintahan Orde Baru dan dimulai dengan memasuki Era Reformasi.

Dengan adanya krisis ekonomi dan moneter, maka terjadi kelumpuhan ekonomi nasional terutama di sektor riel yang berakibat terjadinya PHK besarbesaran dari perusahan-perusahan swasta nasional. Hal ini berujung pada munculnya pengangguran di kota-kota besar. Sebagaimana di kota-kota besar lainnya, wajar apabila para pengangguran melakukan kompensasi positif dengan memilih bekerja di sektor informal. Salah satu sektor informal yang banyak diminati para pengangguran (selain yang sudah lama bekerja di sektor ini) yaitu pedagang kaki lima.

Kelompok pedagang kaki lima sebagai bagian dari kelompok usaha kecil adalah kelompok usaha yang tak terpisahkan dari aset pembangunan nasional yang berbasis kerakyatan, jelas merupakan bagian integral dunia usaha nasional yang mempunyai kedudukan, potensi dan peranan yang sangat strategis dalam turut mewujudkan tujuan pembangunan nasional pada umumnya dan tujuan pembangunan ekonomi pada khususnya.

Pedagang kaki lima sebagai bagian dari usaha sektor informal memiliki potensi untuk menciptakan dan memperluas lapangan kerja, terutama bagi tenaga kerja yang kurang memiliki kemampuan dan keahlian yang memadai untuk bekerja di sektor formal karena rendahnya tingkat pendidikan yang mereka miliki.

Sejalan dengan uraian di atas, dalam penjelasan UU. No. 9 Tahun 1995 tentang Usaha Kecil, disebutkan bahwa Usaha kecil (termasuk pedagang kaki lima) merupakan kegiatan usaha yang mampu memperluas lapangan kerja dan memberikan pelayanan ekonomi yang luas kepada masyarakat, dapat berperanan dalam proses pemerataan dan peningkatan pendapatan masyarakat serta mendorong pertumbuhan ekonomi dan berperan dalam mewujudkan stabilitas nasional pada umumnya dan stabilitas ekonomi pada khususnya. Bahkan pedagang kaki lima, secara nyata mampu memberikan pelayanan terhadap kebutuhan masyarakat yang berpenghasilan rendah, sehingga dengan demikian tercipta suatu kondisi pemerataan hasil-hasil pembangunan. Selain itu, kelompok pedagang kaki lima mempunyai potensi yang cukup besar untuk memberikan kontribusi terhadap penerimaan Pendapatan Asli Daerah (PAD) di sektor penerimaan retribusi daerah seiring dengan kebutuhan daerah dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah.

            Lepas dari beberapa keunggulan yang dimiliki kelompok usaha kecil, khususnya pedagang kaki lima sebagaimana dikemukakan di atas, namun hasil pra-survei menunjukkan bahwa dari banyaknya pedagang kaki lima yang tersebar di berbagai kota  ternyata memperoleh pendapatan rata-rata per-tahun masih tergolong rendah. Indikasi rendahnya tingkat pendapatan mereka dapat ditelusuri melalui kepemilikan rumah tinggal, di mana sebagian besar masih mengontrak rumah, bahkan ada di antara mereka yang masih tinggal di rumah keluarga.

            Hasil pengamatan menunjukkan bahwa kondisi ini diduga bersumber dari dua hal pokok, yaitu (1) faktor internal kelompok pedagang kaki lima itu sendiri; dan (2) faktor ekternal, yakni kebijakan pemerintah dalam pembinaan usaha kecil (termasuk pedagang kaki lima). Masalah yang berkaitan dengan faktor internal, di antaranya adalah rendahnya tingkat pendidikan formal dan keterampilan dalam berusaha; perilaku konsumtif (konsumerisme), kebanyakan dari mereka belum mempunyai modal sendiri (sumber modal sebagian dari rentenir, dan sebagian dari barang-barang yang dijajakan adalah barang-barang komisi). Sedangkan faktor ekternal berkaitan dengan kebijakan pemerintah dalam pembinaan usaha kecil, khususnya pedagang kaki lima yang hingga saat ini baru sebagian kecil saja yang telah memperoleh pembinaan pihak-pihak terkait. Kedua hal pokok di atas merupakan faktor-faktor yang berkaitan langsung dengan masalah pemberdayaan sektor informal, khususnya pengelolaan pedagang kaki lima, yakni masalah pengelolaan unsur manusia (pelatihan), pengelolaan unsur uang (modal kerja) dan pengelolaan unsur metode (manajemen usaha) dalam upaya meningkatkan pendapatan guna memberikan kontribusi pada penerimaan Pendapatan Asli Daerah (PAD).

            Di samping itu, adanya dugaan bahwa tingkat pendapatan kelompok pedagang kaki lima yang bergerak di sektor pangan (makanan masak), seperti mie, bakso, coto, konro dan lain-lain, lebih tinggi dibanding kelompok pedagang kaki lima yang bergerak di sektor sandang/pakaian dan barang-barang kelontong

            Mengacu pada permasalahan tersebut, maka penelitian mengenai pemberdayaan sektor informal, yang berkaitan dengan studi tentang pengelolaan kelompok pedagang kaki lima dan konstribusinya terhadap penerimaan PAD penting untuk dilakukan.

           

PEMBAHASAN

Pedagang kaki lima adalah orang yang dengan modal yang  relatif sedikit berusaha di bidang produksi dan penjualan barang-barang (jasa-jasa) untuk memenuhi kebutuhan kelompok tertentu di dalam masyarakat, usaha tersebut dilaksanakan pada tempat-tempat yang dianggap strategis dalam suasana lingkungan yang informal (Winardi dalam Haryono, 1989).

Dari mana sebenarnya asal-usul kata kaki lima? Belum ada yang bisa menjawab pertanyaan itu dengan pasti. Ada yang memperkirakan, kaki lima itu ada hubungannya dengan dua kaki si abang tukang jualan, dua roda gerobaknya, dan kaki kelimanya adalah cagak yang dipasang si abang kalau lagi mangkal, untuk memastikan beban gerobak tertopang seimbang, dan gerobaknya tidak lari menggelinding.

Akan tetapi kemungkinan besar istilah itu datang dari perencanaan kota akhir abad silam hingga permulaan abad ini. Bangunan rumah toko yang berbatasan langsung dengan jalan (GSB/garis sepadan bangunan), di kawasan perdagangan tengah kota biasanya merupakan bangunan bertingkat dua atau lebih. Rupanya dulu, bagian depan dari tingkat dasar rumah toko itu, serambi yang lebarnya sekitar lima kaki, wajib dijadikan suatu lajur di mana pejalan kaki dapat melintas.

Lajur ini kemudian dikenal sebagai kaki lima, dari lebarnya yang lima kaki itu. Pedagang yang memanfaatkan lajur itu, kemudian dikenal sebagai pedagang kaki lima. Di Jalan Malioboro di Yogyakarta, hingga kini, kita dapat temui contoh kaki lima yang khas, lengkap dengan pedagangnya.

Pedagang Kaki Lima atau sering disebut PKL merupakan orang-orang yang mengais rezeki di pinggiran jalan. Para pedagang kaki lima memperjualibelikan dagangan di pinggir jalan, yang menurut mereka, dianggap ramai dan strategis oleh para pembeli. Karenanya, tidak setiap ruas jalan ada mereka. Mereka terpaksa berjualan dagangan di sisi jalan. Mereka dipinggirkan secara struktural. Mereka kalah dari strukur politik ekonomi. Secara struktur politik, mereka tidak mempunyai kekuatan untuk bernegosiasi mengenai kebijakan pemerintah. Secara struktur ekonomi, para pedagang kaki lima merupakan orang tidak berdaya dan tidak didayakan. Mereka tidak diberi ruang untuk berekspresi dalam kehidupan. Kalau perlu mereka dilindas dan dibuang jauh-jauh dari peradaban kota.

Pertumbuban penduduk yang tinggi di daerah perkotaan menimbulkan berbagai permasalahan yang rumit, karena pihak pemerintah khususnya pemerintah kota belum bisa atau lamban mengantisipasi adanya peningkatan penduduk yang cepat misalnya dengan pengadaan lahan pemukiman, kesempatan kerja, penyediaan sarana dan prasarana dan sebagainya. Salah satu permasalahan yang timbul selain dari kriminalitas, penggangguran, sampah, banjir dan sebagainya adalah masalah keberadaan pedagang kaki lima (PKL). Efek yang ditimbulkan dari keberadaan PKL ini dengan pola ketidakteraturannya misalnya menciptakan kawasan kumuh, kesemrawutan, kemacetan lalu lintas dan mengurangi keindahan atau estetika kota. Permasalahan PKL ini runtut sejak awal dan semakin besar serta tidak mudah teratasi akibat arus migrasi yang tidak pernah berhenti. Dan kebijakan demi kebijakan telah diterapkan pemerintah khususnya pemerintah kota.

Proses implementasi kebijakan yang dilakukan oleh Pemerintah sudah berjalan dengan baik, terutama dalam tahap-tahap pelaksanaannya dan adanya koordinasi yang dilakukan antar instansi terkait. Demikian pula dalam hal dukungan publik dan pejabat atasan turut berperan besar dalam penerapan kebijakan tersebut. Akan tetapi terkadang masalah yang terbesar adalah datang dari PKL itu sendiri.

Kendala yang dihadapi umumnya berasal dari perilaku sebagian PKL yang keras. Sedangkan responsivitas PKL dikategorikan cukup. Dengan masih adanya sebagian PKL yang melanggar ketentuan dan berusaha mempertahankan eksistensinya demi untuk kelangsungan hidup dan peningkatan taraf kesejahteraannya.

PKL harus dijaga, ditata, diberi modal bila perlu, diberi tempat yang layak, dan dilindungi. Jangan sebaliknya, PKL dibiarkan berjalan sendiri apalagi kalau sampai dieksploitasi. PKL tidak saja menolong konsumen, tetapi cerminan dari geliat ekonomi suatu daerah. PKL adalah simbol pergerakan ekonomi sehingga perannya tidak bisa diabaikan.Kasus PKL yang marak di dan penggusuran yang terjadi diimana-mana terhadap PKL merupakan cerminan bahwa pedagang kaki lima belum terurus dengan baik. Mereka menganggap masih ada kebijakan pemerintah yang tidak berpihak pada mereka. Maka wajar jika para pedagang itu menilai pemerintah diskriminasi. Jika ini tidak diselesaikan secara arif dan bijaksana, bakal menyimpan bom waktu bagi pemerintah daerah. Kenapa pedagang menilai pemerintah diskriminasi? Mungkin ada kebijakan pemerintah yang keliru. Kebijakan yang tidak menguntungkan pedagang. Atau sebaliknya, ada pedagang yang tidak patuh terhadap instruksi pemerintah daerah. Pedagang hanya maunya saja yang mau dituruti. Sesama pedagang juga harus saling pengertian dan kompak. Kalau pedagang kompak, dan mau mengikuti kebijakan pemerintah, mungkin tidak ada riak yang terjadi. Tapi kalau pedagang sendiri bercerai berai, tidak kompak, sebagian maunya di Susumbulan, sebagian lagi ada yang di Pasar Bumi Harapan, menjual bukan pada tempat yang disediakan, jelas kacau. Pemerintah juga harus mengoreksi diri. Apakah kebijakan yang ditempuh selama ini sudah melibatkan pedagang? Atau kebijakan yang maunya sendiri. Pemda perlu menyediakan tempat yang layak bagi pedagang kaki lima untuk dapat menjalankan usaha mereka dengan layak, nyaman dan aman. Pasar-pasar tradisional perlu dikembangkan untuk dapat mengakomodasi pedagang kaki lima, bukan hanya pedagang yang mampu membayar sewa tempat.

Untuk itu, pemerintah harus mengevaluasi apakah tata ruang perdagangan selama ini sudah tepat, dan sudah dikaji secara matang. Atau jangan-jangan pemerintah sendiri belum menyiapkan tata ruang perdagangan kawasan kota. Pemerintah harus tegas bersikap. Kalau memang tata ruang perdagangan untuk kawasan pedagang kaki lima dipusatkan tidak ada pilihan lain, semua pedagang kaki lima harus diarahkan ke sana. Jangan lagi ada pedagang kaki lima yang jualan di pinggir jalan, jualan di emperan terminal, atau di tempat-tempat yang tidak diizinkan. Kalau pemerintah lembek, sudah pasti tidak akan bisa tertata dengan baik kawasan perdagangan dalam kota.
Buat apa tiap tahun ada penerimaan pegawai, sementara pasar saja tidak diurus dengan baik. Kenapa kita tidak berpikir membuat satu organisasi khusus yang mengurus manajemen pasar induk tradisional. Organisasi inilah yang diberi tugas mengurus dan menata pasar mulai dari pasar dalam kota hingga pasar di tingkat desa. Padahal kita sadar bahwa pasar merupakan pusat sirkulasi keuangan dan pendapatan daerah. Tapi anehnya, tidak diseriusi. Jika visi pembangunan daerah khususnya pada sektor perdagangan modern mau digapai, pemerintah mestinya mengurus pasar secara baik. Bagaimana perdagangan modern mau dicapai jika mengurus pasar saja kita tidak serius.

Di kota-kota besar keberadaan Pedagang Kaki Lima (PKL) merupakan suatu fenomena kegiatan perekonomian rakyat kecil. Akhir-akhir ini fenomena penggusuran terhadap para PKL marak terjadi. Para PKL digusur oleh aparat pemerintah seolah-olah mereka tidak memiliki hak asasi manusia dalam bidang ekonomi sosial dan budaya (EKOSOB). Saya melihat PKL ini merupakan fenomena kegiatan perkonomian rakyat kecil, yang mana mereka berdagang hanya untuk memenuhi kebutuhan pokoknya sehari-hari.

Pedagang Kaki Lima ini timbul dari adanya suatu kondisi pembangunan perekonomian dan pendidikan yang tidak merata diseluruh NKRI (Negara Kesatuan Republik Indonesia ) ini. PKL ini juga timbul dari akibat dari tidak tersedianya lapangan pekerjaan bagi rakyat kecil yang tidak memiliki kemampuan dalam berproduksi. Pemerintah dalam hal ini sebenarnya memiliki tanggung jawab didalam melaksanakan pembangunan bidang pendidikan, bidang perekonomian dan penyediaan lapangan pekerjaan.

Jadi sangat wajar sekali fenomena Pedagang Kaki Lima ini merupakan imbas dari semakin banyaknya jumlah rakyat miskin di Indonesia . Mereka berdagang hanya karena tidak ada pilihan lain, mereka tidak memiliki kemampuan pendidikan yang memadai, dan tidak memiliki tingkat pendapatan ekonomi yang baik dan tidak adanyanya lapangan pekerjaan yang tersedia buat mereka. Sehingga untuk memenuhi kebutuhan pokok sehari-hari dan untuk membiayai keluarganya ia harus berdagang di kaki lima . Mengapa pilihannya adalah pedagang kaki lima. Karena pekerjaan ini sesuai dengan kemampuan mereka, yaitu modalnya tidak besar, tidak membutuhkan pendidikan yang tinggi, dan mudah untuk di kerjakan.

Di NKRI ini belum ada undang-undang yang khusus mengatur Pedagang Kaki lima . Padahal fenomena pedagang kaki lima sudah merupakan permasalahan yang pelik dan juga sudah merupakan permasalahan nasional, karena disetiap kota pasti ada pedagang kaki limanya. Pengaturan mengenai Pedagang Kaki Lima ini hanya terdapat dalam peraturan daerah (perda). Perda ini hanya mengatur tentang pelarangan untuk berdagang bagi PKL di daerah-daerah yang sudak ditentukan. Namun mengenai hak-hak PKL ini tidak diatur didalam perda tersebut.

Perlindungan hukum bagi Pedagang Kaki Lima

Walaupun tidak ada pengaturan khusus tentang hak-hak Pedagang Kaki Lima, namun kita dapat menggunakan beberapa produk hukum yang dapat dijadikan landasan perlindungan bagi Pedagang Kaki Lima. Ketentuan perlindungan hukum bagi para Pedagang Kaki Lima ini adalah :

Pasal 27 ayat (2) UUD 45 : “ Tiap-tiap warga Negara berhak atas pekerjaan dan penghidupan yang layak bagi kemanusiaan.”

Pasal 11 UU nomor 39/199 mengenai Hak Asasi Manusia : “ setiap orang berhak atas pemenuhan kebutuhan dasarnya untuk tumbuh dan berkembang secara layak.”

Pasal 38 UU nomor 39/1999 mengenai Hak Asasi Manusia :

(1) “ Setiap warga Negara, sesuai dengan bakat, kecakapan dan kemampuan, berhak atas pekerjaan yang layak.

(2) Setiap orang berhak dengan bebas memilih pekerjaan yang di sukainya dan ……….”

Pasal 13 UU nomor 09/1995 tentang usaha kecil : “ Pemerintah menumbuhkan iklim usaha dalam aspek perlindunga, dengan menetapkan peraturan perundang-undangan dan kebijaksanaan untuk :

a. menentukan peruntukan tempat usaha yang meliputi pemberian lokasi di pasar, ruang pertokoan, lokasi sentra industri, lokasi pertanian rakyat, lokasi pertambangan rakyat, dan lokasi yang wajar bagi pedagang kaki lima , serta lokasi lainnya.

e. memberikan bantuan konsultasi hukum dan pembelaan.

Dengan adanya beberapa ketentuan diatas, pemerintah dalam menyikapi fenomena adanya pedagang kaki lima , harus lebih mengutamakan penegakan keadilan bagi rakyat kecil.

Walaupun didalam Perda K3 (Kebersihan, Keindahan, dan Ketertiban) terdapat pelarangan Pedagang Kaki Lima untuk berjualan di trotoar, jalur hijau, jalan, dan badan jalan, serta tempat-tempat yang bukan peruntukkannya, namun pemerintah harus mampu menjamin perlindungan dan memenuhi hak-hak ekonomi pedagang kaki lima .

Aktivitas Ekonomi

Sektor informal mempunyai peranan penting di dalam bidang perekonomian dalam suatu negara maupun wilayah. Seperti diketahui bahwa sektor informal tumbuh lazimnya merupakan akibat atau dampak positif dari sutu kebijaksanaan pemerintah atau merupakan mata rantai kelanjutan dari kegiatan sektor formal, misalnya dengan dibukanya obyek wisata dalam rangka menggalakkan pariwisata, akan menimbulkan multiplier kegiatan ekonomi pada sektor-sektor lainnya demikian pula dengan diadakannya proyek-proyek konstruksi, biasanya akan menyebabkan tumbuhnya sektor informal tersebut sering kurang terarah, karena faktor tingkat pendidikan yang rendah, dilain pihak kurang pembinaan.

Dari hasil penelitian sektor-sektor ekonomi, yang peranannya cukup besar antara lain; untuk daerah kota yaitu : perdagangan, industri, jasa dan peengangkutan. Sedangkan didaerah pedesaan yaitu : pertanian, perdagangan, penggalian dan industri.

Perlu diketahui bahwa dalam menjalankan usahanya tiidak mudah, sehingga untuk tetap hidup memerlukan keuletan yang luar biasa, misalnya seiring kita dengar bahwa mereka mempertahankan usahanya, hanya untuk memperpanjanng umur gaji dari kepala rumah tangga yang relatif kecil supaya bisa untuk hidup selama sebulan, yang berarti bahwa dari usahanya (sektor industri formal) mereka tidak bisa mengharapkan keuntungan yang sewajarnya. Hal tersebut terjadi disamping disebabkan masalah-masalah teknis, tetapi seiring disebabkan oleh masalah non teknis, misalnya tingginya biaya yang harus mereka keluarkan khususnya biaya bahan baku.

Peranan sektor informal sebagai salah satu cara untuk menanggulangi pengangguran, mempunyai kedudukan yang kuat dan turut memberi warna dalam kehidupan perekonomian negara/wilayah, last but not least. Bahwa :timbulnya sektor informal sebenarnya dikehendaki walaupun tidak secara langsung. Karena itu sektor informal harus dibina dan dikembangkan.

Mengingat bahwa permasalahan sektor informal adalah pelik dan kompleks, karenanya didalam pembinaan harus diusahakan keterpaduan dari berbagai pihak, serta cara konsepsional misalnya :

a)    Pembinaan harus bersendi pada keterpaduan dari berbagai instansi yang ada kaitannya, contohnya untuk pembinaan sektor sektor industri pada sektor informal harus ada jalinan yang erat dengan pihak instansi perindustrian. Hal in penting karena yang mengetahui secara persis tentang sektor industri adalah instansi tersebut. Demikian pula untuk sektor informal bagi sektor perdagangan, harus ada jalinan dengan pihak instansi perdagangan.

b)    Dalam menanggulangi masalah dana, peranan pihak instansi koperasi supaya lebih diitingkatkan

c)    Kepada tokoh/pemuka masyarakat supaya ikut membina sektor informal dilingkungannya

d)    Pungutan-pungutan terhadap sektor informal, supaya diorganisir secar baik, sehingga :

-       sebagian dari padanya benar-benar disetor kepada pemerintah

-       sebagian lagi supaya dikembalikan kepada sektor informal, misalnya dalam bentuk penyuluhan

-       realisasi pungutan supaya adil, dalam arti harus seimbang antara hak dan kewajiban

dengan sendirinya pembinaan tersebut harus dilakukan secara bertahap, dengan preoritas-preoritass tertentu misalnya mengutamakan sektor ekonomi yang penyerapan tenaga kerjanya besar, atau bisa pula dilakukan pembinaan antara penyerapan tenaga kerjanya banyak dan yang peranannya di dalam pertumbuhan ekonomi tinggi yaitu :pertanian, perdagangan, jasa, industri

Perlu diketahui bahwa peranan tenaga keja wanita didalam kegiatan  sektor informal cenderung lebih tinggi, bial dibandingkan dengan tenaga wanita pada sektor formal, karenanya didalam pembinaan sektor informal agar mengikutkan wanita atau bisa pula memanfaatkan PKK untuk bisa lebih berperan atif di dalam pembinaan kehidupan sektor informal. Dengan demikian lebih meningkatkan peranan wanita dalam pembangunan melalui pembinaan sektor informal.

            Telah disinggung bahwa pembinaan sektor informal harus terpadu, hal tersebut perlu penekanan, karena dari hassil survei diperoleh imformasi bahwa tenaga kerja pada kelompok umur 10-24 tahun kurang tertarik pada kegiatan sektro informal, padahal jumlah angkatan kerja pada kelompok umur tersebut jumlahnya besar. Di llain pihak apabila pemerintah belum menyediakan lapangan kerja formal dalam jumlah yang memadai, maka dapat dipastikan akan terjadi masalah, yaitu meningkatnya pengangguran. Untuk itu pembinaan sektor informal harus mampu mengajak tenaga kerja dari kalayak umur 10-24 tahun, serta mampu menjangkau di berbagai wilayah karena kalau tidak demikian akan timbul arus perpindahan calon tenaga kerja.

            Berhasil tidaknya suatu program didalam masyarakat, ada kaitannya dengan motivasi yang ditanamkan didalam masyarakat. Sementara itu didalam kehidupan sektor imformal motivasi masih ngambang, dengan pengertian baik faktor pendorong maupun faktor penariknya belum kuat. Dari hasil survei atas jawaban atas pertanyaan mengapa berusaha disektor informal, sebagian besar menjawab lainnya, pekerjaan turun-temurun dan tidak ada pekerjaan yang lainnya. Khusus yang menjawab lainnya diduga sebagian besar adalah hanya mengadu nasib. Dalam rangka untuk mengarahkan motivasi yanng lebih mantaf, perlu di perhitungkan masalah-masalah yang menghambat, misalnya mengikis jiwa feodalisme yang negatif, termasuk amtenarisme.

KESIMPULAN

PKL merupakan salah satu pekerjaan yang relatif tidak terpengaruh krisis ekonomi karena dampak krisis ekonomi tidak secara nyata dirasakan oleh pedagang kaki lima. Oleh karena itu diperlukan kesamaan gerak dan langkah pedagang kaki lima melalui keberadaan organisasi-organisasi pedagang kaki lima. Pemberdayaan melalui organisasi pedagang kaki lima perlu diupayakan.

Temuan menarik di lapangan menunjukkan perhatian organisasi pedagang kaki lima kepada anggota cukup besar, namun demikian perhatian yang diberikan belum optimal karena masih sebatas mengorganisir dan mengatur keberadaan pedagang kaki lima dan dalam kondisi krisis ekonomi ini organisasi kurang mampu melakukan pemberdayaan (empowerment) pedagang kaki lima.

Berbagai kinerja yang dihasilkan pedagang kaki lima pada saat krisis ekonomi menunjukkan tidak ada kaitan yang jelas antara upaya organisasi pedagang kaki lima dengan perubahan kinerja usaha. Bagaimanapun organisasi pedagang kaki lima belum mampu membantu pedagang kaki lima dalam mengatasi krisis ekonomi yang terjadi dan keadaan ini sebenarnya menjadi tantangan yang masih harus diperhatikan oleh pihak-pihak terkait.

Para pedagang kaki lima mempunyai peran yang luar biasa. Mereka mampu menggerakan roda perokonomian di tingkatan akar rumput. Mereka dapat membantu pengguna jalan untuk memenuhi kebutuhan yang diperlukan. Para pengguna jalan tanpa harus mampir ke toko-toko untuk membeli barang yang mereka inginkan. Di samping itu, para pedagang kaki lima menjadikan jalan tidak sepi. Jalan akan ramai dan hidup, jika jalan itu ada para penjual dagangan yang dikategorikan ‘liar’ ini. Siang ataupun malam, jika jalan ada pedagang kaki lima dipastikan jalan itu ramai dan hidup serta tidak sunyi dan sepi. Mereka juga membantu pemerintah untuk mengurangi pengangguran yang menggunung. Para pedagang kaki lima tanpa diatur oleh pemerintah, dapat mengorganisir diri mereka sendiri. Mereka mencari lahan pekerjaan tanpa ditunjukan dan suruh oleh pemerintah. Mereka bisa hidup tanpa bantuan pemerintah. Keunggulan-keunggulan yang ditunjukan oleh para pedagang kaki lima inilah yang membantu pemerintah dan masyarakat luas.

Maka, pemerintah perlu mempertimbangkan kebijakannya untuk tidak menggusur mereka. Pemerintah harus melakukan dialog dengan pedagang kaki lima untuk menelorkan kebijakan bersama yang saling menguntungkan. Para pedagang kaki perlu diajak untuk membuat aturan yang menyangkut kelayakan hidup mereka.

* Makalah di Atas  Tugas Penulis sewaktu kuliah, Penulis menyadari bahwa makalah tersebut jauh dari kesempurnaan dan saya sangat sadar betul hal tersebut, maka dari itu penulis meminta maaf sebelumnya. Semoga makalah saya ini bermanfaat sebagai referensi atau sebagai pembantu tugas-tugas anda.