BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah
Dalam sebuah negara yang menggunakan sistem pemerintahan presidensiil dan sistem multipartai, salah atu fenomena politik yang biasa terjadi pasca pemilu dan pilkada adalah adanya pemerintah yang terbelah (divided goverment). Ini terjadi ketika kekuasaan pemerintah eksekutif (presiden dan kepala daerah) dikuasai oleh satu partai, sementara kekuasaan legislatif (Dewan Perwakilan Rakyat / Dewan Perwakilan Rakyat Daerah) dikuasai oleh oleh partai lain. Hingga Desember 2006, dari 290 wilayah pilkada yang telah melangsungkan pilkada, menunjukkan sebagian besar (5,6 %) daerah ditandai dengan pemerintahan yang terbelah [1]. Dalam sistem pemerintahan yang dianut Indonesia, hal tersebut menjadi realitas yang tidak dapat dihindari terlebih divided government merupakan konsekuaensi dari sistem pemilihan langsung dimana pemilih memilih orang dan bukan partai politik. Pembelahan dalam pemerintah juga menjadi tegas ketika pemilih memilih calon yang berbeda untuk beberapa jenis pemilihan (split ticket voting)[2], dengan penjelasan bahwa pembagian suara tersebut merupakan tindakan rasional pemilih untuk mengurangi dominasi yang terlalu kuatdari suatu partai. Namun essensi dari adanya pembelahan dalam pemerintahan sendiri adalah untuk melaksanakan sistem check and balances agar salah satu kekuatan tidak menjadi sangat dominan.
Di Indonesia, sebagaimana diungkapkan oleh Hasibuan (Kompas: 2007) divided government masih dianggap sebagai monster yang menakutkan dan harus dihindari dengan segala cara. Jika pemerintah tidak didukung kekuatan mayoritas di parlemen, dikhawatirkan governability (kemampuan pemerintah untuk memerintah) amat terbatas atau – yang lebih parah – terjadi kemacetan dalam penyusunan kebijakan. Hal ini pula lah yang kita lihat selama empat tahun pemerintahan SBY – JK, dimana banyak kebijakan dari pemerintah kemudian dimentahkan oleh DPR, hal yang terakhir menjadi contoh kasus tersebut adalah pengajuan dua calon Gubernur Bank Indonesia yang ditolak oleh DPR, namun kemudian DPR malah mengusulkan tiga nama untuk diajukan. Ketakutan seperti ini yang umumnya mendominasi saat presiden atau kepala daerah berkuasa sehingga melakukan hal yang bersifat antitesis terhadap presidensiil, yaitu dengan membagi-bagi posisi di kabinet kepada partai-partai[3], atau jabatan kepala wilayah oleh kepala daerah.
Fenomena berkaitan dengan divided government pasca pemilu atau pilkada utamanya, menjadi satu hal yang penting karena selain berkaitan dengan pelaksanaan kebijakan pembangunan di daerah, juga sebagai parameter pemerintahan di daerah apakah diwarnai dengan konflik, utamanya antara kepala daerah dengan DPRD. Contoh konflik antara kepala daerah dengan DPRD pernah didemonstrasikan dengan sangat sempurna di Banyuwangi pada masa pemerintahan Bupati Ratna Ani Lestari. Kemenangan pasangan Ratna Ani Lestari dengan Yusuf Noer Iskandar yang diusung oleh 18 partai non parlemen seperti PAN, PBR, PNBK, dan sebagainya, disinyalir berasal dari limpahan suara warga Partai Kebangkitan Bangsa ( PKB ). Konflik awal selama pemerintahan Bupati Ratna Ani Lestari terjadi antara bupati dengan LSM yang menamakan dirinya Sekretaris Bersama ( Sekber ) yang menilai hasil pilkada yang dimenangkan dirinya cacat hukum. Hal kemudian yang diamini oleh Ketua DPRD Banyuwangi Ahmad Wahyudi. Konflik antara bupati berhadapan dengan elemen-elemen politik dan masyarakat pun semakin menguat terkait dengan penyelewengan dana APBD 2006 yang dilakukan oleh Bupati Banyuwangi. Sampai saat ini flukstuasi politik tersebut masih berlanjut tanpa menemukan solusi terbaik [4]. Terkait dengan masalah tersebut, besar kecilnya potensi konflik antara kepala daerah dan DPRD ini sebenarnya tergantung pada dua hal. Pertama, kemampuan kepala daerah dalam menjalin hubungan dengan DPRD. Sebagai penjelasan, jika kepala daerah bisa melakukan komunikasi ( lobi ) dengan anggota DPRD, potensi konflik ini bisa diredam. Kedua, dukungan kursi minimal yang dipunyai, terutama dari partai pendukung kepala daerah[5].
Apabila dalam suatu pemerintah terbelah ( divided government ), potensi konflik antara kepala daerah dengan DPRD lebih mungkin terjadi, secara teori pemerintahan dengan pola unified government relatif lebih efektif dibandingkan dengan pemerintah yang terbelah. Karena dalam pemerintahan tidak terbelah, masalah anggaran, pembuatan peraturan daerah hingga pengawasan berjalan beriringan dengan DPRD. Namun jika menilik pengalaman dari beberapa negara, sebenarnya divided government tidak selalu menghasilkan pemerintah yang berkonflik. Di Amerika Serikat, selama hampir 50 tahun lebih, hampir semua pemerintahan hidup dalam divided government, dan mereka mampu bekerja sama untuk menghsilkan berbagai agenda penting. Sebagai contoh, Presiden Ronald Reagan ( Republikan ) bersama kongres yang dikuasai oleh Partai Demokrat mampu menghasilkan sistem perpajakan yang dipakai hingga kini [6].
Seperti yang telah dijelaskan sebelumnya, jika divided government dimomokkan dengan konflik yang berkepanjangan antara eksekutif dan legislatif, dalam pemerintahan yang tidak terbelah pun bukan berarti tanpa masalah. Pemerintahan di Indonesia, tepat sebelum era reformasi menjadi contoh paling konkret bahwa ternyata pemerintahan yang tidak terbelah pun nyata-nyata menampakkan suatu masalah yang tak kalah peliknya. Dikebirinya kedaulatan rakyat. Hal tersebut disebabkan dalam sebuah unified government ketika kebijakan yang dikeluarkan oleh pihak eksekutif mendapat dukungan penuh dari legislatif, bisa jadi hal tersebut merupakan pertanda bahwa benar kebijakan tersebut paling ideal dikeluarkan pada suatu kondisi tersebut, atau bisa jadi dukungan penuh tersebut hanya sekedar legitimasi karena posisi eksekutif yang lebih dominan dibandingkan dengan legislatif. Dalam artian, pihak eksekutif telah memandulkan peran legislatif dengan menjadikan badan legislatif hanya sebagai lembaga penyetempel kebijakan.
Namun, apabilaa kita dapat melihat skenario yang lebih besar pada keadaan divided dan unified governement, sbuah organ taktis yang berada di luar sistem tata negara Indonesia memiliki peran vital dalam mempengaruhi keadaan tersebut. Partai. Ibarat dalang yang memainkan gerak wayangnya, partai mengambil posisi belakang layar diluar permainan, namun keberadaannya sama sekali tidak dapat dianggap tak ada. Sebenarnya terdapat beberapa pola hubungan dalam melihat partai politik dengan lembaga eksekutif dan legislatif. Pertama, pola dominasi, dimana sebuah partai politik mendominasi. Hasilnya akan terjadi pola hubungan simbiosis antara gubernur atau bupati dengan partai politik yang mendominasinperolehan suara pada waktu pilkada. Kedua, pola hubungan yang tercipta kareperolehan suara dalam pilkada tidak berimbang dimana penguasa daerah berasal dari partai yang mendominasi legislatif. Dalam pola hubungan ini terjadi persaingan antara sesama partai dan berakibat pada laporan pertanggungjawaban gubernur atau bupati menjadi bahan permainan antara partai yang menguasai pemerintah dengan partaipolitik yang berada di luar jaringan pemerintah. Ketiga, pola hubungan koalisi yang terbentuk karena perolehan suara dalam pemilu atau pilkada menyebar. Pola koalisi ini menghasilkan kerjasama antara sesama partai plitik, namun koalisi akan terancam apabila terjadi kegoncangan yang diakibatkan oleh mudahnya perubahan-perubahan kepentingan partai politik[7]
Pola-pola hubungan seperti yang ditunjukkan di atas, nantinya bakal berpengaruh dalam jalannya suatu pemerintahan, karena pola pemerintahan terbelah maupun tidak terbelahpun berawal dari hubungan yang diciptakan antara partai politik, pihka eksekutif, dan legiaslatif. Nmaun, apakah selamanya hanya pihak pemerintah yang akan menanggung akibat dari pola hubungan yang diciptakan antara tiga lembaga tersebut? Dan seberapa besar peranan partai olitik dalam penentuan sebuah kebijakan yang diambil oleh pihak eksekutif dan legislatif? Kedua masalah tersebut akan menjadi pokok bahasan dari penelitian yang akan dilakukan. [1] Pemerintah yang terbelah dengan jumlah besar ditemukan di Provinsi Bengkulu, Irian Jaya Barat, Kalimantan Selatan, Kalimantan Tengah, Maluku Utara, Nusa Tenggara Timur dan Sumatera Barat. Sementara pemerintah yang tidak terbelah (unified goverment) dengan jumlah besar ditemukan di Provinsi Jawa Timur, Kepulauan riau dan Nusa tenggara Barat. Untuk lebih jelasnya lihat Jurnal Lingkaran Survei Indonesia. Edisi 7, November 2007.
[2] Jurnal Lingakaran Survei Indonesia
[3] Hasibuan, Bara,”Pemerintah yang Terbelah”. Kompas, 3 Agustus 2007.
[4] Terkait masalah tersebut, walaupun rapat paripurna DPRD pernah menyatakan pemecatan, namun Bupati Ratna ANi Lestari tetap merasa sah sebagai bupati. Masalah ini juga menjadi dileme bagi Gubernur Jawa Timur, karena walau Mendagri telah meminta Gubernur Jawa Timur untuk menyelesaikan masalah tersebut, pemecatan dan pengesahan kepala daerah / wakil kepala daerah merupakan wewenang Presiden melalui Mendagri. UU No. 32 Tahun 2004 sendiri tidak mengatur secara spessifik terkait dengan masalah tersebut. Lihat Jurnal Lingkaran Survei Indonesia Edisi 07, November 2007.
[5] Jurnal Lingkaran Survei Indonesia
[6] Hasibuan, Bara, “ Pemerintah yang Terbelah “. Kompas, 3 Agustus 2007.
[7] Syahrul Hidayat, “Hambatan dan Keberhasilan Partai Politik Di Indonesia: Dari Diskusi dengan Partai – Partai” dalam Mahrus Irsyam dan Lili Romli ( Eds ), Menggugat Partai Politik. Depok, 2003, hal 152 – 153.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar